深度解读40年来最短政府工作报告
受疫情影响，今年政府工作报告（以下简称“报告”）与公众见面的时间推迟了2个多月，堪称是一份“特殊形势下的一份特殊报告”。报告不仅回顾了2019年全年的工作情况，还谈到了2020年上半年的工作情况，相当于一次报告了一年半的工作。
从篇幅来看，今年的报告仅10500多字，是改革开放以来最短篇幅。篇幅虽短，内容并未“缩水”。今年报告在最大程度上体现了务实和实干，句句都有“含金量”。本文特邀普华永道中国首席经济学家张礼卿为您解读这份特殊时期的特殊报告。
不设GDP指标，关注高质量发展
举措：
不设具体GDP增长目标，以稳就业、保民生为核心的若干指标取代
原因：
疫情影响，全球将陷入1929-33年大萧条以来最为严重的经济衰退，面对如此极端严峻和不确定的国际经济形势，如果设立相对稳健的增长目标，势必会同去年形成明显的落差；冒进设定不切实际的GDP指标，可能促使地方政府为了达标而启动没有长远效益的项目，造成不必要的浪费。
解读：
不设GDP目标并不意味着经济增长不重要。报告重点强调的“六保”目标，：特别是城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，居民消费价格涨幅3.5%左右等稳就业、保民生的目标，以及实现全面脱贫、防范化解风险等其他重要发展目标，经济增长速度都不可能太低。据测算，如果上述发展目标最终能够顺利实现，今年的GDP增长率应该可以达到3%左右。
中小企业和民营经济前景看好。长期以来，以中小企业为主体的民营经济对我国GDP的贡献度为60%，但对于就业贡献度高达80%。有理由相信，为了实现各项就业和民生指标，各级政府将对中小企业将会提供更多的帮助和支持。
摆脱GDP唯上。将GDP作为主要考核指标后，容易助长各级地方政府重数量、轻质量的粗放式发展，与注重民生保护、环境友好、社会和谐等新型发展理念不相一致。如果诞生于抗疫之年的不设GDP目标做法日后被常态化，未必不是一件好事。
02
提高财政赤字率，发行特别国债
举措：
今年的财政赤字率计划按3.6%以上安排，财政赤字规模比去年增加1万亿元。同时将发行1万亿元抗疫特别国债。
原因：
合计2万亿元的新增财政资金将有助于对冲因疫情和全球经济衰退对我国经济产生的下行压力。同时，从用途上看，这些新增资金将全部通过特殊转移支付机制转给地方，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体, 包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，体现了公共财政的基本属性，对于帮助中小微企业走出困境、救助失业者和低收入人群具有非常重要的意义。
解读：
留有余地的积极财策。将财政赤字率提高到3.6%，虽然突破了3%这一所谓的国际警戒线，但与一些发达国家在危机时期往往会将赤字率提高至10%以上相比，仍然属于比较有节制的安排。此项举措有助于在未来有能力应对更大冲击，并保持国家财政的长期可持续性。
特别国债没有必要货币化。我国是一个高储蓄国家，但又严重缺乏收益相对较高和安全的金融资产。国债是收益稳定的优质安全资产。居民、企业甚至金融机构对新发行的国债一般情况下都非常欢迎。可以相信，这两万亿财政资金完全可以通过向市场发债的方式解决。
相对宽松的货币政策。报告强调，将“综合运用降准降息、再贷款等手段，引导广义货币供应量和社会融资规模增速明显高于去年”。很明显，今年货币政策总体上将会相对宽松。相对宽松的货币环境，对于财政降低通过市场筹集资金的成本，实行更加积极的财政政策将会起到一定的支撑作用。
03
减轻企业负担，保障就业民生
举措：
继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，新增减税降费约5000亿元。前期出台6月前到期的减税降费政策，包括免征中小微企业养老、失业和工伤保险单位缴费，减免小规模纳税人增值税等，将延长至年底。预计全年为企业新增减负超过2.5万亿元。
原因：
长期以来，我国企业负担总体相对较重，疫情使这个问题更加凸显。很多中小微企业订单短时间内大幅度减少甚至全部消失，相当一部分可能无法继续生存。市场主体的大量减少，势必造成失业增加和民生问题恶化。因此，通过大幅减轻企业负担，既较大程度上稳定市场主体，也由此保障就业民生，可谓一举两得。
解读：
有助于防止消费的大幅度下滑。近年来消费对GDP贡献度超过了60%。这一举措如能取得预期效果，对于经济增长的提升作用也毋庸置疑。另外，通过减税费等方式为中小企业在疫情期间提供生存机会，可以降低财政支出增加对私人投资的挤出效应，从长期看也会更加有利于市场经济的繁荣和发展。
04
增加有效投资，助推扩大内需战略实施
举措：
安排地方政府专项债券3.75万亿元, 比去年增加1.6万亿元, 提高专项债券可用作项目资本金的比例，中央预算内投资安排6000亿元。投资扩大的重点将是“两新一重”：新型基础设施建设、新一代信息网络、交通、水利等重大工程建设。
原因：
面对疫情冲击，决策层在立足于纾困的同时，也试图通过扩大投资来尽量阻止经济增长失速过快。
解读：
新基建对加快数字经济发展有重要意义。这方面的成功推进，可以视为我国实现高质量经济发展和迈向全面小康社会的重要标志。
传统基建和重大工程的建设能够推动的投资数量以及就业增加。在经济显著下行和失业压力较大的时候，加大这些方面的投资并赋予其数字化孪生的新动能将显得尤为重要。当然，防止低效、无效投资，科学决策至关重要。
加大“两新一重”的投资，不仅有助于减缓短期内经济下行的压力，从长期看也是扩大内需战略、实现经济增长方式转型的重要助推力量。
05
深化改革，激发市场主体活力
举措：
深化“放管服”改革、推进要素市场化配置改革、提升国资国企改革成效、优化民营经济发展环境等。
原因：
无论财政政策还是货币政策，其扩张空间终究有限，而且必须考虑这些扩张性政策的长期后果，包括退出时可能产生的新问题。
解读：
通过加大市场导向的供给侧结构性改革，提高全要素生产率，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，努力调动民营企业的积极性，切实保护其投资信心，也是应对经济下行压力的重要手段，而且其积极影响将更为持久。
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