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合理调节政府部门杠杆率是实现宏观杠杆率基本稳定的主要途径

中国财经报 / 2021-11-24 11:09:33
  原标题:合理调节政府部门杠杆率保持宏观杠杆率基本稳定
 
  保持宏观杠杆率基本稳定是当前和今后一段时间内实现政府宏观调控政策目标的必要举措。只有保持宏观杠杆率基本稳定,才能保持宏观政策的连续性、稳定性,才能守住不发生系统性风险的底线。合理调节政府部门杠杆率是实现宏观杠杆率基本稳定的主要途径。
 
  我国宏观杠杆率平稳度大幅增强
 
  2013年,以习近平同志为核心的党中央对经济形势作出了经济增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的重要判断。其后,针对“三期叠加”本身固有特征和当期国内外经济运行变动格局,统筹考虑经济中长期高质量发展内在要求,党中央高度重视通过科学合理适时调整宏观杠杆率水平和杠杆率使用策略来引导经济增长率保持在合理区间。
 
  2007年美国次贷危机和2008年欧洲主权债务危机相继爆发后,全球经济逐步进入低位徘徊期,2009年起中国经济下行压力也逐步增强。为此,2009年起我国的宏观经济调控政策转向强力稳增长。中国统计年鉴、中国资产负债表(年报)和财政部网站相关数据显示,2009年宏观杠杆率猛增32个百分点,为上世纪90年代以来宏观杠杆率年度增幅的最高点,此后至2014年6年间,宏观杠杆率增长了44个百分点,攀升至217.3%。2016年,为深化供给侧改革并确保有效化解财政金融风险,实现经济平稳高质量发展,中央经济工作会议明确提出降杠杆。2016―2019年,宏观杠杆率从238.8%升至245.4%,4年仅增长6.6个百分点。2020年突如其来的新冠肺炎疫情极大地冲击经济增长,为此,我国实施了力度空前的扩张性财政政策并提高货币供应增长率来稳增长,这使当年宏观杠杆率跳升至279.4%。而到了2021年前两个季度,我国宏观杠杆率又呈逐步下调趋势,其中,一季度276.8%、二季度274.9%,以每个季度2个百分点的速率下调。
 
  总体看,近5年,我国宏观杠杆率增长总和比2009年一年还少1.2个百分点,宏观杠杆率平稳度大幅增强,除2020年外,还形成了宏观杠杆率年均增速低于年均经济增长率的格局。这说明我国的经济增长成本在降低。
 
  充分发挥了政府部门杠杆率的边际调整作用
 
  保持宏观杠杆率基本稳定是一项复杂的系统工程,核心是妥善处理政府与市场的关系,其中最为重要的是如何更好发挥政府作用。具体讲,宏观杠杆率由政府部门杠杆率、企业部门杠杆率、居民部门杠杆率三部分组成。其中政府部门杠杆率占宏观杠杆率总水平的比重虽然不足20%,但却是政府调节宏观杠杆率可直接使用的政策工具,或者说是政府调控宏观杠杆率水平的直接通道。这种调节效应突出表现为对宏观杠杆率水平的边际调整作用。所谓边际调整作用,是指政府部门杠杆率变动对宏观杠杆率总水平增减量的影响可用如下两个指标来衡量:一是对比政府部门杠杆率增减幅度与宏观杠杆率总水平增减幅度;二是对比政府部门杠杆率增减幅度与政府部门杠杆率占杠杆率总水平比重数值。
 
  近年来,我国宏观杠杆率实现了基本稳定,关键因素就是政府立足逆周期调节和跨周期调节,充分发挥了政府部门杠杆率变动对宏观杠杆率的边际调整作用。其中,立足逆周期调节是指通过政府部门杠杆率与经济增长潜势强弱的反向变动来引导总体宏观杠杆率走势;立足跨周期调节则是指政府部门杠杆率的确定统筹兼顾前期政策消化和中长期政策稳定两方面需要。
 
  1992年,党的十四大提出建立社会主义市场经济体制,要求形成应对市场经济运行问题的宏观调控体系。此后,我国的宏观调控改变了以往单向抑制总需求方式,建立起了相机抉择型宏观经济调控体系。这一体系在经济下行期发挥出了稳增长的功能,其中最为重要的手段就是通过适度提高政府杠杆率水平推高总体宏观杠杆率水平,进而主动扩张总需求反推供给扩张实现稳增长。
 
  1993―1999年间,我国政府部门杠杆率保持在7%―18%之间。其中,1993―1997年,我国年均经济增长率在10%的水平,政府部门杠杆率控制在10%以内,年均增长不到1个百分点。而在1997年第三季度,经济增长出现乏力迹象,当年政府部门杠杆率则被抬升到了10.4%。进入1998年,我国经济下行压力逐季增强,为此,第四季度实施积极的财政政策并增发国债,当年政府部门杠杆率跳升至15.9%,比上年增长5.5个百分点。1999年,政府部门杠杆率进一步被提升至18.8%,比上年增长2.9个百分点,占同期宏观杠杆率上升点数的50%,超出政府部门杠杆率占宏观杠杆率总量比重30多个百分点。
 
  2000―2008年,政府部门杠杆率水平进入20%的平台,除2007年冲至30.1%外,其余年份增长点数都保持在1个百分点左右。此间GDP总额从10万亿增至31.9万亿,在基数急剧膨胀条件下,年均经济增长率仍高达10%。
 
  为应对经济下行压力增强局面,2009年起我国再次实施积极的财政政策。2009年政府部门杠杆率跳升至33.9%,比2008年增长5.8个百分点,占当年宏观杠杆率增长点数的比重为18%,同时政府部门杠杆率占宏观杠杆率总量的比重也升至19%。宏观杠杆率的空前抬升把当年经济增长率稳定在9.4%。
 
  2010和2011两年,我国经济增长企稳,政府部门杠杆率相应连续下调至31.6%。2012―2019年,经济增长率又出现小幅下行,从7.9%降至6%。同期,政府部门杠杆率总体上呈上升趋势,从32.3%升至38.3%,增长点数超出经济增长率下行点数3个百分点。此间又可细分为两个阶段:2012―2014年,政府部门杠杆率增长6个百分点;2015―2019年,政府部门杠杆率增长1.4个百分点,而且除2019年外,各年都稳定在36%的水平。而在这段时间内,我国宏观杠杆率也上升了55个百分点,相当于年均增长6.8个百分点,创历史新高。其中,2012―2016年是宏观杠杆率的增长高峰期,上升了近49个百分点。2017―2019年,宏观杠杆率则在239%至245%之间浮动,保持基本稳定的状态。从结构角度看,2012年后宏观杠杆率上升的主要推动因素是企业部门杠杆率和居民部门杠杆率的快速提升,两者增长均超过30个百分点。2017―2019年的宏观杠杆率保持稳定的原因是前期上涨较快的企业杠杆率开始呈下降趋势,居民部门杠杆率仅增加了6个百分点,政府部门杠杆率的上升幅度也很小。
 
  2020年,在突如其来的新冠肺炎疫情的强烈冲击下,政府部门杠杆率增至45.7%,比2019年增加了7个百分点,增幅达18%,超出总杠杆率增幅8个百分点。该年政府部门杠杆率增长点数占总杠杆率增长点数比重为29%,超出政府部门杠杆率占总杠杆率比重13个百分点。可见,2020年政府部门杠杆率抬升对宏观杠杆率总量的增加产生了强烈的边际刺激效应。
 
  总之,宏观杠杆率保持基本稳定是发挥逆周期调节作用前提下的相对稳定,是通过相机调整政府部门杠杆率使宏观杠杆率在经济下行压力大时适度上升,经济下行压力相对减弱时小幅下行或低位盘整的窄幅滑动稳定。
 
  积极稳妥地把控住了政府负债总额水平
 
  政府部门杠杠率是政府债务总额与GDP总额的比值。政府负债总额包括弥补财政赤字债务余额、地方政府专项债余额、外债余额三者加总数。其中,占比最高的是弥补财政赤字发债额余额,其次是地方政府专项债余额,外债余额占比不足10%。可见,财政赤字和地方政府专项债两者规模是左右政府债务总额走势的主要因素。调节政府部门杠杆率之所以能对宏观杠杆率保持基本稳定产生较大作用,是因为我国在实施积极的财政政策时审时度势、科学合理地确定了赤字规模和地方专项债规模,从而积极稳妥地把控住了政府负债总额水平。
 
  近年来,在运用赤字手段调控宏观经济运行态势,确定赤字规模时,我国始终坚持统筹兼顾原则。具体表现有如下三点:一是兼顾反周期。在经济下行压力加大时,及时提高赤字规模扩大程度。比如,2016和2017两年经济增长率从过去7%的水平下调至6%的水平,将赤字率上调至3%。2018和2019两年经济增长率相对平稳,将赤字率回调至2.6%和2.7%。2020年受新冠肺炎疫情冲击经济增长率下调至2.3%,当年赤字额升至3.76万亿元,增长率高达36%,赤字率为3.7%。
 
  二是兼顾期间平衡。从债务负担角度看,由于弥补赤字完全靠发债,所以不会孤立设计每年的赤字,各年赤字额组成了一个彼此关联、环环相扣的债务链,每一年度赤字额多少都会影响后期年度赤字额和债务发行额多少。比如,在2016年赤字额升至2万亿元水平后,年均赤字增长率随即被控制在10%以内,也就是说,2016―2019年间,赤字额仅增长5800亿元。但在2020年这一特殊年份中,赤字额升至3.76万亿元,2021年又有所下调。这种相机抉择控制赤字增长率的做法既可使前期债务可消化,又可释放当期赤字反周期效应,还为后期赤字和债务扩张留下了操作空间。
 
  三是兼顾中央与地方债务平衡。从近年来的数据看,中央赤字扩张率往往超过地方赤字扩张率。2016―2021年中央赤字增长72%,地方赤字增长25.6%,地方赤字占中央赤字的比重也从55%左右的水平下调至不足30%。特别是在加大逆周期调节力度时,中央财政赤字与地方财政赤字的扩张度差距往往拉大。比如,2020年中央赤字增长率高达52%,而地方财政赤字仅增长5.3%,两者相差46.7个百分点。2021年赤字率略有回调。中央财政赤字2.75万亿元,比上年减少300亿元,而地方财政赤字为8200亿元,比上年减少1600亿元,比2017年还少100亿元,降幅高达16%。这说明在一般公共预算方面,中央财政承担了更多的债务压力,相应减轻了地方政府偿债压力,同时也为地方专项债规模的扩大留下了空间。
 
  但是,积极的财政政策在加力提效反周期的过程中,地方专项债规模也在扩大,积极地发挥着作用。2015―2021年,我国地方专项债规模从1000亿元增至30000亿元,增幅远超赤字增幅。2020年是财政支出扩张反周期力度最强的一年,当年专项债规模增至3.75万亿元,比2019年增长74%。2018年地方专项债规模突破1万亿元,从此,各年地方政府专项债规模开始超过地方财政赤字,2021年地方专项债规模甚至是地方赤字额的4.3倍。正是在这一背景下,从2018年开始,地方政府债务年度新增额超过中央财政债务年度新增额,截至2021年,地方财政债务限额已经超过中央财政债务限额。这说明规模不断扩张的地方专项债,是近年来政府部门杠杆率适度上升,实施逆周期调节的新生主力军。由于地方专项债本息的偿还靠项目收益和对应的政府性基金收入,可以说扩大专项债规模是促使积极的财政政策提质增效,发挥逆周期调节作用的明智选择。
 
  概言之,保持宏观杠杆率基本稳定是在风险可控、成本低的条件下实现经济高质量发展的必要条件。促成宏观杠杆率基本稳定,需要统筹兼顾、相机调节政府部门杠杆率水平。“十四五”期间,我国仍处于重大战略机遇期,经济高速平稳增长的内生潜能依然强劲,但也存在一些结构性问题。为此,有必要利用一定的宏观杠杆率调节工具来撬动经济增长。为确保宏观杠杆率在风险可控的条件下合理有效发挥稳增长功能,政府仍应通过调节政府部门杠杆率来引导宏观杠杆率走势,并根据客观条件变化,进一步优化财政赤字和地方政府专项债规模的核定机制。
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