近年来经济下行叠加减税降费，财政收支矛盾持续凸显，地主家也没余粮了。地方政府尤其是基层政府哭爹喊娘甚至发不出公务员和教师工资已不稀奇，“保工资、保民生、保运转”再度成为重要内容。

 

 财政在经济社会发展中却起至关重要的作用，若有财政危机，社会危机亦不远。改革、发展、稳定均离不开财政，甚至财政行为就是改革、发展和稳定。第一，改革要付出艰难代价，调整体制机制、和平安置触动的利益群体，需要财政赎买。理顺政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，更是直接关系到利益分配和各利益主体的积极性。第二，中国仍处发展中阶段，城镇化的进程需要大量的基础设施建设，财政在稳增长中发挥了重要作用。第三，稳定的国际国内大局亦需要强大的国防、外交和公安队伍，同样需要财政。

 

 收入持续下行，减税对经济增长和税基扩大的作用不明显，民生社会福利、三大攻坚战、高质量发展转型升级等刚性支出易上难下。与此同时，中国面临的内外部环境如人口红利消失、土地资源等生产要素成本攀升、宏观杠杆率高企、贸易保护主义上升等导致经济增速必然下行，难以对冲矛盾。疫情当前，经济活动在正常春节假期后近乎停摆1个月，财政必然减收，但疫情防控的支出却急剧增加，截至2020年4月19日，各级财政累计下达疫情防控资金1452亿元。

 

在疫情之下，原本就财力紧张的地方财政承受的压力更大。增值税占比接近半壁江山，没有经营行为，就没有增值税，地方财政在原来就紧张的情况下，更是雪上加霜，工资、运转、民生支出都会紧张，更重要的是下面的几个月，若是纳税人再不复工，恢复正常社会经济秩序，只会更困难。

 

在三保——“保基本民生、保工资、保运转”的背景下，中央暂“借”给了地方1100亿元，尽管年底依然要“偿还”。3月3日，国务院常务会议指出，支持基层政府保基本民生、保工资、保运转，是保障群众切身利益的基本要求，也是推动政府履职和各项政策实施的基础条件。会议确定，一是阶段性提高地方财政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份当年留用比例基础上统一提高5个百分点，新增留用约1100亿元资金，全部留给县级使用。二是加快下达转移支付资金，指导各地优先用于疫情防控和“三保”支出按时足额支付。有缺口的地区一律要调减其他项目支出。三是进一步压减一般性支出，除疫情防控需要外，严控新的增支政策。

 

 财政工作犹如在刀尖上起舞，2019年底的中央经济工作会议对财政的表态从“加力提效”改为“提质增效”，去掉了“加力”，蛋糕不可能无限制做大，更加侧重分好蛋糕；2019年底的全国财政工作会议通篇透出“过紧日子”“以收定支”“勤俭节约办事业”的思想；财长刘昆在《求是》的文章《积极的财政政策要大力提质增效》（2020年2月）提出了“财政政策新内涵”，核心仍是如何过紧日子，并提出“单纯靠扩大财政支出规模来实施积极的财政政策行不通，必须向内挖潜，坚持优化结构、盘活存量、用好增量，提高政策和资金的指向性、精准性、有效性，确保财政经济运行可持续。”面对疫情对经济社会“前所未有”和“极不寻常”的冲击，中央提出“积极的财政政策更加积极有为”，417政治局会议提出“提高赤字率，发行抗疫特别国债，增加地方政府专项债发行规模”。

 

 

本文包括四部分：

 

一、当前的财政形势严峻到何种程度？

二、2020年财政形势如何？一季度财政的特点？

三、中央对当前财政形势的态度如何？

四、如何解决财政困境、避免财政危机？

 

一、当前的财政形势严峻到何程度？

 

1、财政未完成全年预算任务，财政税收增速低，税收增速创半个世纪以来新低。

 

 2019年全国财政收入为190382亿元，预算目标为192500亿元，短收2118亿元，完成率为98.9%，为近年低点。2019年财政收入增速3.8%，低于预算目标的5%，该增速为1987年以来的最低增速。

 

2019年税收收入为157992亿元，占财政收入的83%，增速1%，该增速为1969年以来即半个世纪以来最低增速。新中国历史上税收收入负增长的年份有1955、1960、1961、1967和1968年，分别为-3.6%、-0.5%、-22%、-11%和-2.6%，主要受到大跃进和wg的影响。

在此种情景下，2019年非税收入32390亿元，比上年增加5433亿元，大幅增长20.2%，主要靠央企国企利润上缴以及金融反腐罚没收入增加。其中，中央特定金融机构和央企上缴利润6100亿元，同比增加3600亿元，拉高全国非税收入增幅约13个百分点；罚没收入3061亿元，同比增加402亿元，增长15.1%，拉高全国非税收入增幅约1个百分点。

 

1994年分税制改革以来，财政收入增速大部分年份高于GDP名义增速，但2015-2019年连续五年均低于GDP名义增速，主要是经济下行叠加减税降费。2019年国内增值税增长1.3%，增幅比上年回落7.8个百分点，其中，工业企业实际缴纳的增值税收入下降6%，主要受降低增值税税率和实施增值税留抵退税政策的影响；进口货物增值税、消费税下降6.3%，主要受降低进口环节增值税税率影响；个人所得税下降25.1%，主要受提高基本减除费用标准和实施6项专项附加扣除政策影响;企业所得税增长5.6%，增幅比上年回落4.4个百分点，主要受提高研发费用税前加计扣除和工业企业利润下降影响。

 

值得关注的是，国内消费税12562亿元，同比增长18.2%，而消费税主要是烟草、汽车和油类三大特定商品消费贡献，2019年烟草行业贡献工商利税12056亿元，同比增长4.3%，其中上缴财政总额11770亿元，同比增长17.7%，创历史最高水平。

 

减税降费理论上可降低经营成本、增加企业利润扩大投资、增加居民收入带动消费，但减增值税并不能直接增加企业利润，且税费只是企业面对的综合成本的一部分。根本的问题是实体经济的需求并未有实质性改善，外部中美贸易摩擦和全球经济下行，内部政策摆动较大，土地人工能源等成本上升，弱化了减税降费降成本的效果，企业不愿意追加投资。需求不行，必然是导致营收、周转率下降、现金流紧张和资产负债率被动提高，当然也尤其考验企业的内部管理能力。

 

居民杠杆率高、还本付息压力加大，医疗教育养老等民生问题未得到根本性解决，消费意愿不强，房价大涨导致贫富分化抑制消费。因此，减税降费超2万亿却并未带动经济大幅增长。纯粹寄希望于减税降费解决一切问题，这是做不到的事情。根本上是宏观的改革开放和微观主体积极性的提高。再减税降费和降准降息都解决不了订单不足的问题。

 

2、区域分化，2019年6省市财政收入负增长，2020年负增长省份将更多

 

2019年，东部、中部、西部、东北地区财政收入增幅分别为3.5%、4.6%、2.8%、-2.1%，中部地区收入增幅相对高一些，东北地区收入下降。全国31个省（自治区、直辖市）中，广西、河南、浙江、河北等8个省份增长在5%以上；江西、广东、安徽、四川等17个省份增长在0-5%之间；6个省份同比下降，吉林-10%、重庆-5.8%、宁夏-4.7%、西藏-3.6%、甘肃-2.4%、黑龙江-1.6%。

 

3、财政收入占GDP比重连续四年下降，但土地出让和社保收入上升较快，带动宏观税负上升，高于美国近9个百分点

 

以一般公共预算、政府性基金、国有资本经营和社保收入之和，剔除其中的重叠部分如财政补贴社保部分，作为政府筹集的收入，2018年的宏观税负为35.2%，较2017年上升1.2个百分点。该水平在国际上处于中等水平，但高于美国的26.3%。

 

 

从分项看，以税收收入/GDP衡量的宏观税负在2013年见顶，从2013年18.6%下降到2019年的15.9%，相当于2006年的水平，2019年下降1.1个百分点，速度非常快；以财政收入/GDP衡量的宏观税负在2015年见顶，从2015年22.1%下降到2019年的19.2%，相当于2008年的水平。但是土地出让收入和社保收入却迅速上升，占GDP的比重在2018年分别为7.1%和6.8%，较上年提高0.8和1.3个百分点。

 

（关于宏观税负有不同的理解和认知，主要对是对土地出让收入是否属于宏观税负的分歧，IMF计算宏观税负国际比较不包括土地出让收入。本文认为土地出让收入属于宏观税负一部分，宏观税负是政府凭借政治权力、所有权从社会获得的收入，土地出让收入先转化为房企的成本，其后转化为居民和企业的成本，最终表现为政府从社会获得的收入。感谢刘尚希老师、朱青老师和梁季老师对此处的指导，刘老师认为土地出让收入属于要素收入，朱老师也认为不属于宏观税负，梁老师则认为土地属于政府垄断，不同于一般要素，至少土地出让收入中扣除开发成本的净收入属于宏观税负。）

 

 4、2019年财政收支差高达4.8万亿，创历史新高，考虑到专项债后的实际赤字率为7.1%

 

2019年财政收入少于预算2118亿元，但支出却高于预算3630亿元，增速8.1%，高于预算的6.5%，支出预算执行率为101.5%。

 

官方赤字为2.76万亿，但实际上的收支差为4.8万亿，中间的差额通过历史结转结余资金、政府性基金和国有资本经营预算调入解决。考虑到2.15万亿的专项债，实际赤字率高达7.1%。（防失联请复制加微信：beidao611 注明读者）

 

5、23个省市财政自给率不足50%，“三保”困难

 

2019年各省市财政收入/支出低于50%的有23个，主要集中在西部和东北，仅8个省市财政自给率高于50%，主要是上海87.6%、北京82.7%、广东73.1%、浙江70.1%、江苏70%、天津68.7%、山东60.8%和福建59.9%。