目标指标特别是主要定量指标是五年规划的题眼和关注重点。《纲要》涉及未来五年发展的目标指标分布在三处，分别是（1）“第三章 主要目标”中的“十四五”时期经济社会发展主要目标，以定性表述为主，与中央《建议》完全保持一致；（2）“专栏1‘十四五’时期经济社会发展主要指标”，提出主要定量指标，其中约束性指标将被纳入地方政府考核，最为引人瞩目；（3）散落于主要任务各篇的章节定量指标，以上共同构成了“十四五”时期我国经济社会发展的完整目标指标体系。考虑到定量指标受关注程度最高，我们主要解读《纲要》主要指标及章节指标。总体看，“十四五”规划主要指标数量大幅减少，将需要考核的约束性指标主要集中到绿色生态和安全保障两大类，更加突出重点领域和政策指向；采用定性表述GDP增速指标，更加突出年度目标的相机动态性；首次新增加粮食和能源两大安全保障约束性指标，更加突出确保发展安全底线的要求。

 

一、“十三五”规划主要指标的落实情况

 

“十三五”规划是完成第一个百年奋斗目标、全面建成小康社会的收官规划，因此“十三五”规划提出的主要指标也代表着全面小康的完成情况。从指标体系看，“十三五”规划主要指标包括经济发展、创新驱动、民生福祉和资源环境4类，共25项、33个指标。
 

“十三五”规划主要指标基本完成。根据全国人大财经委有关人员接受采访时披露，全国人大财经委与国家发展改革委达成过共识，预期性指标完成情况的评价原则上以偏离计划值10%为标准，高于计划值110%的为高于预期，低于计划值90%的为低于预期，两者之间为符合预期，指标带有限高或限低性质的除外。按照这个标准评估，“十三五”规划确定的25项指标中，20项指标提前完成、如期完成、超额完成，另有GDP增长、全员劳动生产率、服务业增加值比重、研发经费投入强度、单位GDP能耗降低等5项指标是接近完成或者基本完成。

 

受新冠肺炎疫情冲击影响，GDP指标未全面完成“年均增速高于6.5%”，引致四项高度相关指标亦未能完全实现目标值。2020年的疫情突发状况直接影响了“十三五”规划《纲要》具体指标的完成情况。GDP增速是核算相关指标的最重要基础性指标。2020年是特殊的一年，我国时隔多年未设定年度经济增速目标（上一次是在亚洲金融危机之后），但我国成为全球唯一实现正增长的主要经济体，全年经济增长2.3%，经济总量跨越百万亿元大关，达到101.6万亿元。“十三五”GDP增速目标值设定主要基于党的十八大提出的“2020年经济总量较2010年翻一番的目标”，2020年我国GDP较2010年“翻一番”完成度达到96.8%，总量规模距离目标仅相差3万亿元左右。相应地，以GDP为核算基础的四项指标进展也受到一定影响，比如“全员劳动生产率”指标预期提高到12万元/人，实际达到11.8万元/人；“服务业增加值比重”指标预期提高到56%，实际提升至54.5%；“研发经费投入强度”指标预期提高到2.5%，实际提高到2.4%；单位GDP能耗降低”指标要求降低15%，实际只降低13.2%。

 

值得一提的是，党的十八大提出的2020年较2010年“两个翻一番”定量目标，一个是GDP总量翻番，另一个是人均收入翻番。尽管GDP总量翻番尚未完全实现，但由于“十三五”时期城乡居民收入保持较快增长，全国居民人均可支配收入年均实际增长5.6%，2020年全国人均可支配收入达32189元，较2010年“翻一番”的指标如期实现。

 

 

“十四五”规划《纲要》主要指标由经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色生态、安全保障5个板块构成，将“十三五”规划主要指标的4个板块中“资源环境”改为“绿色生态”，新增加“安全保障”板块。

 

（一）主要指标数量大幅减少，更加突出重点。“十四五”共设置了20个主要指标，不再设置二级指标，比“十三五”的33个指标减少了13个，约减少40%。主要指标数量的减少更加突出了指标设定的份量，对工作任务的导向性更加明确，也更加易于考核和把握。同时，还将一些定量指标放到具体任务部署中，对主要指标起到了补充作用，用于指导具体领域工作。

 

（二）需要考核的约束性指标主要集中在绿色生态和安全保障两大类。我国从“十一五”开始将量化指标分为预期性和约束性两类。其中，预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求，政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保实现。由此可见，预期性指标更多是发挥引导社会和市场预期的作用，约束性指标更多反映了工作刚性要求，更加具有强制力。“十三五”规划主要指标中，约束性指标19个，预期性指标14个，约束性指标占比为57.6%，除了资源环境领域指标都是约束性的以外，在民生福祉领域中也有3项指标是约束性的。相比之下，“十四五”规划的20项主要指标中，有8项为约束性，占比为40%，除1项在民生福祉中，其他均集中于绿色生态和安全保障领域，更加突出了绿色发展和安全发展的要求。

 

（三）调整优化GDP增速指标，更加突出年度目标的相机动态性。自“九五”时期开始设置国内生产总值指标以来，历次五年规划（计划）一直都沿用该指标。GDP指标也被视为主要指标体系的“中枢”，亦是确定相关指标的基础性指标。疫情期间，学界曾出现取消GDP指标的声音，但我国处于重要的新发展阶段，经济发展仍是解决一切问题的关键，再加上GDP如此综合性、国际通行的指标，还难以找到国际公认、全社会共识的替代指标。因此，“十四五”规划仍然保留了GDP增速目标。但是，考虑国内外发展环境及疫情发展的不确定性以，将主要指标值表述为“保持在合理区间、各年度视情提出”，给各年工作留下足够的空间和弹性。

 

（四）调整优化创新驱动类指标，更加突出创新的质量导向。《纲要》把全社会研发经费投入指标的目标值调整为年均增速，把“每万人发明专利拥有量”调整为“每万人口高价值发明专利拥有量”，增加“数字经济核心产业增加值占GDP比重”指标，相关章节还强调了基础研发经费占比以及战略性新兴产业增加值占GDP的比重指标，突出了优化研发经费投入结构、重视创新结果质量的要求，适应当前数字经济作为创新驱动重要增长点的新形势，反映了更加重视创新质量的方向。

 

 

 

 

 

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