一、中国仍然处于城镇化的中前期阶段

 

　　改革开放后城镇化的巨大成就，并不是判断中国城镇化进入中后期的依据。理由主要有下面几点：

 

　　第一，我国城镇化水平并不高。目前使用的常住人口城镇化率包含了较大水分，与国际一般标准存在较大差距。2018年我国常住人口城镇化率为59.6%，照此速率，再有9年，我国城镇化率就能够达到70%。但需要注意的是，改革开放以后，在人口向城市大规模流动时，基于公共服务和其它城市功能覆盖能力不足，城市户籍并未放开。导致大约2亿多人口以到城市“挣钱”为主要目标，而没有实现在城市“落户”的目标。从国际比较看，高收入国家城市化率都在75%以上，中国完成现代化时的城镇化水平应该而且可以高于70%。据此判断，中国目前仍处于城镇化中前期。

 

　　第二，中国城镇化推进不平衡，城市之间缺少系统性联系，对进一步城镇化的阻力不容忽视。改革开放以后的城镇化活动，全国600多个城市总体沿着各自为政、分散发展，短期目标引领模式进行建设。缺少全面和长远考虑的综合规划指导，城市基础设施体系、公共服务体系、房屋体系等，都是从各城市自身的短期需求出发，导致600多个城市以上诸方面的硬件设施建设水平参差不齐，差距显著。大城市人满为患而中小城市人气不足。城镇化推进不平衡的问题，显著制约了城镇居民住行需求的改善，制约了房地产和汽车工业的发展，减缓了工业化步伐，影响了产城融合水平提高和城镇化水平提高。城市经济缺少相互补充，辐射带动等系统联系，还抑制了超大城市转向都市圈的路径，抑制了其进一步扩大发展的能力。北京实施减量化发展策略，就是表现之一。从市场方面看，由于市场环境发育程度不同，包括地区分割，行业封锁等问题的困扰，产业聚集发展水平的南北差距明显扩大。北方地区城市发展潜力趋于弱化。综上，我国城镇化虽然有长足进展，但推进不平衡的矛盾亟待解决。

 

　　第三，城市建设水平、营商环境和城市治理水平普遍偏低。改革开放后，在放开搞活的大环境下，中国城镇化必然会经历一个快速补课型的发展阶段。城市建设、城市产业发展、城市人口增长都创造了空前的高速度，但也明显带着粗放、低水平数量扩张的特点。面对需求的迫切性，城市建设和发展普遍具有快速应急的特点。城市布局大都在原有格局上向外扩大，呈现“摊大饼”模式；地下设施建设普遍滞后、欠账严重；基础设施、公共服务和房屋体系建设，普遍以满足当时的紧迫需要为主，缺少整体和长远考虑。坚固耐用，长远发挥效果方面的考虑明显不足。重大枢纽型工程、保障城市长远运转需要的基础能力、公共服务能力建设严重欠缺。住宅建设质量不高。城市社会治理能力普遍偏低。我国的城市基础和公共服务设施、房屋体系建设水平偏低；营商环境、社会治理能力等软环境有待提高。城市综合环境亟待进一步改善提高。以上分析表明，无论数量还是质量方面，我国城镇化都还处于中前期阶段。

 

　　二、中国新型城镇化任务艰巨、潜力巨大

 

　　中国的城镇化取得了巨大成就，但也面临一系列突出矛盾和问题。在已有的城市建设和发展的基础上，进一步推进城镇化，重点要突破城镇承载能力不足的瓶颈。具体表现为超大城市进一步拓展的空间有限，产业和人口进入超大城市的门槛迅速提高，困难加大；而大量的中小城市又难以形成有效替补。一批二线城市虽然较快崛起，但总体走的仍是超大城市既有的发展模式，未来也会面对同样的困境。问题的主要症结，是既有城镇化模式所导致的城市基础设施和公共服务环境、营商环境分散割裂，建设水平参差不齐。由于城市环境水平不一，必然导致产城融合水平不一，人口聚集规模和城市发展水平不同。城市发展水平的显著差异必然对城市间的辐射带动和互促互补形成严重障碍。必然出现大城市人满为患而中小城市人气不足。

 

　　国际比较表明，政府在城市基础设施和公共服务能力建设方面承担着主要职责。如果能够结合中国国情，充分发挥好政府在这些方面的能力，使的这些方面的建设布局科学合理，从而能够长远的支持和推动新型城镇化活动，则中国就能够在城镇化方面走出一条前无古人的新路；就能够在为人民谋幸福，为民族谋复兴方面取得前所未有的成就。就能够充分释放城镇化推动经济发展的巨大潜能。

 

　　三、相关政策思考

 

　　针对既往存在的问题，改进政府在新型城镇化进程中的作用，应该抓好以下几项工作。

 

　　第一，由中央政府主持制定全国城镇长远布局规划。基于国际比较，结合我国国情，展望科技进步和人民美好生活进入现代国家行列时的情景；统筹考虑我国国土资源环境条件，根据现代化未来和中华民族长远繁荣兴旺需要和可能的国情条件，编制全国城镇长远规划（主要明确远期布局和基础设施、公共服务等公益性长远能力建设目标）已经具备可行性。应该集中各个方面的知识和智慧，全力做好这一长远科学蓝图的绘制工作。

 

　　第二，根据全国城镇长远规划，组织城市群规划的编制（目前国务院已经批准的城市群规划有19个，但总体缺少全国长远规划的指导）。要突破地方和部门利益的籓篱，真正从整体和长远角度科学制定好城市群的长远规划（主要也是明确远期布局和基础设施、公共服务等公益性长远能力建设目标）。

 

　　第三，根据长远规划，选择确定一批事关全局和长远的重大工程建设项目。包括保障长远需要的综合交通运输网络、城市群之间和城市群内部的综合交通运输网络等方面的重大枢纽工程项目；事关全国和长远的水利、水运系统建设，包括与水利紧密联系的高标准基本农田等方面的重大工程项目，也包括城镇水源地保护与建设、完善城市排水与暴雨外洪内涝防治体系等方面的重大工程项目；包括事关电力、通信、给排水、供热、燃气等长远保障能力的城市地下综合管廊项目建设；包括城镇污水处理及再生利用设施，雨污分流和污泥无害化处置，城镇生活垃圾无害化处理能力等方面的重大工程项目等。

 

　　第四，各城市应该根据规划要求，面向长远需求提升城市公共设施水平。在学校、幼儿园、医疗卫生机构、文化设施、体育场所等公共服务设施；城市停车场和立体车库，住宅小区地下停车场等多个方面，进行全面的水平提升建设。

 

　　第五，做好长期建设债发行工作。针对这些重大工程建设所需要的资金，应该在中央政府的统一协调下，做好长期建设债、专项债的发行工作。由于这些跨世纪的重大历史工程将在长时间内发挥其效益，由于中国经济基本面长期向好所包含的巨大的长期高成长红利，应该设计发行50年期以上的长期建设债以至永续债。围绕债券发行，应该建立和完善相关的评级、发行、上市流通等相关制度，完善监管。确保建设所需资金，同时积极促进债券市场和资本市场扩大发展。