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数字时代国家治理现代化的中国方案

国家金融与发展实验室 / 2021-10-13 16:47:15
■尹振涛  国家金融与发展实验室金融法律与金融监管研究基地副主任
■徐秀军  中国社会科学院世界经济与政治研究所
 
以习近平同志为核心的党中央作出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略部署。在数字时代,国家治理不但需要主动适应数字技术的新诉求而实行内涵式变革,而且应该借助数字技术全面提升其现代化水平。本文指出,中国应进一步按照自己的逻辑语境和评判标准设计数字技术与国家治理两者之间全面融合的方案,以多元协同推进国家治理共治化,以高效精准推进国家治理科学化,以信息透明推进国家治理廉洁化。
 
本文节选自《数字时代的国家治理现代化:理论逻辑、现实向度与中国方案》,全文请点击文末“阅读原文”查看。
 
推进国家治理体系和治理能力的现代化,是党中央和国务院根据现代化建设进入新阶段的客观要求作出的重大战略抉择。如果说数字时代的到来,恰与中国推进国家治理现代化的时间表重合,在客观上是一种机缘契合的话,那么以数字技术来推进国家治理现代化,实现两者全面融合,则需要主观上的努力。正是基于此,中共十九届四中全会决定做出了“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”的战略部署。
 
以数字技术赋能国家治理现代化的中国逻辑
 
国家治理是一个全球性话题,因此借鉴国际经验来推进中国的国家治理现代化应该是一个重要的维度。但同时也应看到,由于国情不同,中国的国家治理现代化必须要有自己的理论语境,走出一条自己的实践道路,这是一个更为重要的维度。从概念上和涵义上来说,这属于一个逻辑的起点和基点的问题。
 
“治理”一词应用于国家在中外皆古已有之。在古代中国,战国时期的荀况在《君道》中就曾说:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”这里的“治理”是指国家管理应按照某种规律、规则行事之意,此后的中国历代文献大都因袭了这种语义。在古代西方,“治理”一词(governance)则源于拉丁文和古希腊语,长期以来是与“统治”一词(government)交叉使用的。现代意义上的“治理”最先兴起于西方国家,并且与古代的“统治”语义有极大的不同。从20世纪90年代以来西方学者在使用“治理”一词时,其主体已经不再仅限于国家上层领导和机构,词意主要意味着政府分权和社会自治。
 
中国在现代意义上使用“治理”一词最早则是2002年在中共十六大报告中:“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”。之后2007年中共十七大和2012年中共十八大又继续重申,要“保证党领导人民有效治理国家”,“坚持依法治国这个党领导人民治理国家的基本方略”。由于中国使用现代意义上的“治理”一词略晚于西方,这极易使人误以为是对西方概念的沿用,实则不然。中国现代的“治理”更多地是对中国古代“治国理政”语义的扬弃,是一个蕴含着中国逻辑的概念。通过比较中西在“治理”一词构成要素上的异同,可以清楚地看出其中的中国逻辑。
 
其一,在治理主体上,西方主张多主体,中国主张多元共治,具有相同性,即都认为政府不再是唯一的治理主体,参与国家治理的主体还有社会组织、私人机构以及公民个人等。但是,西方的多主体是与去中心化相联系,认为政府并不是国家唯一的权力中心,而中国的制度设计则是有中心化的,即中国共产党是最高政治领导力量。其二,在治理机制上,西方主张上下互动,中共十九届四中全会决定的表述是“中央和地方两个积极性体制机制”。但是,西方的上下互动“不再是中央集权,而是权力分散”,强调的是横向的合作关系;而中国则是既“加强中央宏观事务管理”,又“赋予地方更多自主权”,强调的是纵向的条块结合。其三,在治理手段上,中国和西方国家都强调依法治国,西方认为“法律是公共政治管理的最高准则”,中国强调“法律是治国理政最大最重要的规矩”。但是,西方国家比较忽略德治的作用,而中国则“坚持依法治国和以德治国相结合”。其四,在治理效能上,西方主张“以最小的成本取得最大的效益”,中共十九届四中全会提出“提高行政效能,建设人民满意的服务型政府”,相同的是都用效率作为评价和校验治理能力的标准,不同的是西方主要强调治理成本,而中国追求的是人民群众的满意程度。
 
世界各国特别是发达经济体均高度重视数字技术和数字经济的发展,纷纷将其作为国家战略予以支持,例如美国《数据科学战略计划》、欧盟《人工智能战略》、英国《数字宪章》、德国《人工智能战略要点》和法国《人工智能发展战略》等。但从数字技术赋能国家治理角度看,中西方仍延续上述理念上的差异,表现出截然不同的结果,其中新冠肺炎疫情防控就是一个典型案例。从治理主体上看,因西方政府主张多元治理,重视市场主体在国家治理中的作用,因此,西方的大型科技公司主要从企业社会责任角度贡献技术能力。例如,美国苹果公司和谷歌公司共同推出一款名为“接触追踪”的应用程序,供公共卫生机构用于追踪新冠病毒的密切接触者,但由于缺乏政府“中心化”的统一安排,其使用率并不高,严重影响防控效果。从治理机制上看,由于西方强调的是横向合作关系,这在“利好”环境中可以实现合作共赢,但面对“利空”状态时,则会出现“各自为政”“一盘散沙”的局面。受制于英美法系的特点,美国各州大多制定了自己的“数据保护法案”,但由于各州间的法律并未达成一致,协调性明显不足,致使部分核心数据无法实现跨州传输和共享,失去数据挖掘和应用的价值。从治理手段上看,面对重大突发事件,西方政府的行政性管理能力严重失效,政府在数字技术应用和数字化转型方面明显落后于中国,而中国政府“强势”的执行能力(全国同步推广“健康码”政策)和“柔性”的迭代能力(实施“健康码”全国互认,一码通行)优势明显。从治理效果上看,面对新冠肺炎疫情,中国政府以保护绝大多数人的利益为原则,及时实施“封城”等临时性政策,积极投入财政资金,通过发放数字消费券等形式帮助小微企业复工复产,取得显著成效。
 
比较国家治理涵义的中西方不同理解及应对新冠肺炎疫情中技术应用的中西方不同表现,不难发现,推进数字技术赋能国家治理现代化必须要按照中国逻辑来进行理论和实践上的探索。在这个逻辑下,数字技术属于工具理性,而中国特色社会主义国家治理属于价值理性。
 
以数字技术赋能国家治理现代化的中国标准
 
鉴于治理内涵与构成要素上的中西差异,中国在数字时代推进国家治理现代化,必须构建一个评价国家治理现代化效果的标准框架。
 
在宏观层面,以完善和巩固中国特色社会主义制度和“三个有利”原则为导向标准。习近平总书记在2019年10月就如何贯彻党的十九届四中全会精神的讲话中指出:“我们从来不排斥任何有利于中国发展进步的他国国家治理经验,而是坚持以我为主、为我所用,去其糟粕、取其精华。”强调对待外国经验既要有所吸收和借鉴,又不是完全搬用,而是有所扬弃,立足点是“以我为主”,也就是坚持中国特色社会主义制度。他又指出:“鞋子合不合脚,只有穿的人才知道。中国特色社会主义制度好不好、优越不优越,中国人民最清楚,也最有发言权。”中共十九届四中全会确定国家治理现代化的目标取向是“实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”,要求“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开”。表明中国特色社会主义制度的完善和巩固程度已经成为衡量国家治理各项工作利弊得失的根本标准。因此,中国逻辑下的数字技术赋能国家治理现代化,也必须紧紧围绕着这个目标和标准来进行,才不会偏离方向。习近平总书记指出:“我国国家治理体系需要改进和完善,但怎么改、怎么完善,我们要有主张、有定力”,这个主张和定力就是“对党和人民事业有利的,对最广大人民有利的,对实现党和国家兴旺发达、长治久安有利的,该改的就要坚定不移改”。这“三个有利”给出了判断中国国家治理现代化是否取得成效的原则标准。以数字经济对中国政治上层建筑的影响而言,在引进数字技术时也同样要坚持“以我为主”,批判地吸收,以是否有利于党、国家和人民的事业为评价标准,有利的就大力吸收和改进,不利的就坚决弃而不用,决不能单纯模仿和盲目照搬。
 
在微观层面,以“八个能否”的具体要求为实施标准。习近平总书记指出:“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。”这“八个能否”为把中国的制度优势更好地转化为国家治理效能提供了一个便于衡量的具体标准,也使得数字技术赋能国家治理有了一个便于把握的依据。就数字技术助力国家治理而言,从“八个能否”中可以提炼出具体的标准要求:第一,发挥数字技术“平台”特点,为全体人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业提供参政议政的舞台;第二,发挥数字技术“精准”特点,使国家政策能够精准传播到人民群众,而人民群众的利益诉求可以快速直通主管部门;第三,发挥数字技术“智能”特点,让国家决策从传统的依靠直觉判断和主观经验模式,向数据驱动决策模式转变;第四,发挥数字技术“透明”特点,将政府决策的过程置于“阳光之下”,同时通过数字技术手段来扎牢权力运行的“技术笼子”。
 
以数字技术赋能国家治理现代化的中国方案
 
从历史上看,历次的技术革命都有助于优化国家治理体系,并由此提升国家治理能力。工业革命曾使得国家治理的规模和空间获得大幅度扩展,数字技术则将会对国家治理发生更进一步的影响,给国家治理现代化带来全新的机遇。
 
首先,以多元协同推进国家治理共治化。中共十九届四中全会确定的国家治理现代化的一个重要目标,就是“确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务”。西方马克思主义学者哈贝马斯(Habermas)认为,在社会主义国家,公民参与国家治理的重要途径和形式是“决定权的分散化”和“意见的形成多元化”。随着国家治理主体的多元化和共治化,国家治理过程相应地步入不同主体之间协同治理的轨道。数字时代的到来,为国家治理摆脱单一的政府主体,实现多元主体合作共治提供了客观条件。借助于互联网平台,整个社会的各个方面,包括企业、社会组织和人民群众等,都能够通过共享数据信息,不受时间和空间限制地参与国家治理的全过程,由此而成为国家治理主体的重要组成部分。这种机制就是习近平总书记所指出的“党委领导、政府管理、企业履责、社会监督、网民自律等多主体参与,经济、法律、技术等多种手段相结合的综合治网格局”。一方面,政府由于摆脱了单一主体的身份,可以将过去作为政府双重职能之一的公共产品生产职能让渡给社会,从而专注于另一种政府职能即公共产品的供给,通过打造网上办事大厅、移动客户端、自助终端和智能柜员机等多种形式相结合的公共服务平台,为社会公众提供更加方便、快捷和高效的服务。另一方面,由多元主体参与和合作而形成的协同治理体系,可以通过线上线下的互动和合作,一起有效地协商和共同实施公共服务的最佳方案,从而实现成本的最低化和公共利益的最大化,发挥出“协同公式:2+2=5”,即整体功能大于局部功能之和的系统功效。中共十九届四中全会提出的“社会治理是国家治理的重要方面”,要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,正可谓是对这种多元共治现代化治理模式的主动回应。
 
其次,以高效精准推进国家治理科学化。在数字时代,对大数据的收集和加工能力不断增强和加快,可以促进国家治理从经验主义的粗放治理方式向数据和智能驱动的精准治理方式转变,进而推动国家治理更加科学化。习近平总书记指出:“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推进政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”有学者认为,数字技术可以“广泛应用于污染防治、城市规划、交通管理、医疗、教育、军事国防等重要领域,创造更大的国民活力,推动国家治理的科学化和精准化”。“精确治理是一种行政能力,在这种能力中,政策决策会通过有关个人和集体偏好和环境的信息得到加强”。习近平总书记还指出:“必须坚持以人民为中心,不断实现人民对美好生活的向往”,并将其“作为我们的奋斗目标”。事实上,数字化本身并不是最终目标,人民群众的获得感、幸福感和安全感才是一切政府工作的依归。要努力做好这一点,必须能够有效识别人民群众不同个体和不同群体的不同诉求,并精准有效地做出回应。在数字时代,借助数字技术能力,可以实现个体需求信息的近乎零成本的传输和识别。而且,还可以通过大数据分析精准地识别普通民众的“普遍”需求和“个性”需求,真正以智慧化实现差异化治理和差异化服务,满足现代社会人们对美好生活的多元需求,不断增强人民群众获得感、幸福感和安全感。
 
最后,以信息透明推进国家治理廉洁化。信息透明是防治腐败的必要条件,只有将公共权力机关及其工作人员的行政过程置于公开透明的环境下,使公众了解行政运作的各个环节,才能有效预防权力机关的暗箱操作和寻租现象。在数字时代,信息的收集、储存、分析和挖掘呈现出前所未有的开放程度,并可留痕、可追溯。借助于互联网平台的便捷手段和渠道,每个国家公职人员都会被置于公众监督的视野之中,而每个社会成员也都会成为舆情表达的主体,这就大大增强了社会监督的力量,可以为有效解决长期以来存在的“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”的“监督困局”创造新的条件。在把权力关进制度笼子的同时,又进一步把权力关进数字的网罩里,实现真正的“权力在阳光下运行”,进而推动公权机关与公职人员更加廉洁化。
 
总之,数字时代所带来的上述意蕴不仅是物质的、技术的和工具的,同时也是政治的、社会的和经济的。正如习近平总书记所指出的,数字信息技术的日新月异不仅“引领了社会生产新变革,创造了人类生活新空间”,而且也“拓展了国家治理新领域”。从目前的情境来看,数字技术是加快建设科技强国的重要依托,数字经济已成为中国国家治理不可或缺的动力。因此,我们应该更加充分地认识和利用数字技术推动国家治理现代化进程的价值。
 
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