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黄国平:推进数字经济监管体系和监管能力现代化

2021-11-08 12:11:06
  数字经济时代,传统监管体系和监管治理手段不能适应数字和互联网经济发展要求。需要结合国内外监管实践和经验,秉承规范与发展并重原则,充分吸收先进监管科技手段,构建动态、适时和有效平衡包容监管与规则治理的监管治理框架,不断推进数字经济监管体系和监管能力现代化。
 
  稳定经济增长关键动力
 
  如果说农业经济时代是解决衣、食等生存条件问题,工业经济时代是解决人类住、行等物质发展问题,数字经济时代则是伴随着新科技、新产业的发展,利用数字和数据信息,探索自然和社会内在发展规律,解构、重组和提升现有的生产和社会体系,实现人类社会物质和精神高度统一和协调发展。
 
  《中国互联网发展报告2021》指出,2020年中国数字经济规模达到39.2万亿元,占当年CDP比重达38.6%,保持9.7%的高速增长态势,成为稳定我国经济增长关键动力。同时,蓬勃发展的数字经济产业也成为保就业、促民生、稳市场的重要渠道。数字经济能否实现高质量发展,关乎我国能否抢抓新一轮科技革命与产业变革的新机遇。与此同时,我国数字经济发展过程中也出现了诸如行业垄断、数据滥用、算法歧视等导致数字经济失序发展的风险,亟需加快构建面向数字经济的制度规则体系,治理好数字经济面临的新问题,推动经济社会实现高质量发展。
 
  我国数字经济经过多年发展,目前已形成大平台主导、行业集中度较高的市场格局,呈现很强的垄断特征。巨头平台利用自身市场力量和优势,通过横向和纵向跨界寻求不适当垄断地位。平台滥用市场优势,实施不正当竞争,短期内可能会让消费者暂时获益,长期而言会提高行业进入壁垒,降低市场效率,伤害行业创新动力,最终损害消费者利益和社会福利增进。
 
  异于传统的以商品和服务为中心的经营模式,数字经济的商业模式天然要求以用户流量规模为中心。平台如果不能在初期吸引到足够的用户流量规模,就会在网络效应的反向作用下迅速减少,最终被淘汰。因此,当前数字经济产业竞争激烈。头部平台通过降低佣金费率,提高转换成本,甚至通过高额补贴等不正当手段提升消费者和用户归属感,以扩大和保持垄断地位。广大中小平台为了生存和发展,通过强制推送广告、强制安装应用、非法链接等手段增加自身能见度,甚至不惜利用人性弱点,进行套路设计和灰色营销,诱使消费者和用户上当受骗,严重扰乱了行业市场秩序和未来发展。
 
  数字经济时代,数据已成为关键生产要素和重要资产。头部平台作为商家和消费者交易中介和场所,天然地汇聚了海量的用户数据,既拥有微观个体用户数据,又掌握行业和市场动态即时信息。鉴于当前数据治理和监管方面存在不足和缺陷,许多平台利用自身角色和场所优势,过度采集用户数据,没有底线地利用数据进行不当牟利。平台滥用数据优势,实施不正当竞争,削弱其他平台的竞争力,不仅伤害了消费者和第三方商家切身利益,也会对行业整体发展造成不利影响。
 
  完善数字经济治理体系
 
  实现数字经济健康有序发展,要规范数字经济发展,坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬,在发展中规范、在规范中发展。同时,要完善数字经济治理体系,健全法律法规和政策制度,完善体制机制,提高我国数字经济治理体系和治理能力现代化水平。数字经济时代,传统监管体系和监管治理手段不能适应数字和互联网经济发展要求。为此,需要不断推进数字经济监管体系和监管能力现代化。
 
  一是围绕反垄断、反不正当竞争,保护国家、社会和居民的数据、信息和隐私安全,构建和完善数字和互联网治理与监管法律体系,严格依法监管。以法律规定作为监管治理的红线,尊重行业和企业的正当利益诉求,引导平台自觉自愿依法合规经营,维护监管与治理公平性和一致性。目前,为适应互联网平台和数字经济发展要求,我国已出台和修订完善相关法律、法规。今后,应根据互联网和数字经济发展态势,持续完善以《反垄断法》《反不正当竞争法》《网络安全法》等为主体的法律体系,制定分领域分行业的法律执行指南和实施细则,为监管提供法律依据。
 
  二是秉承规范与发展并重原则,加强数字经济行业和平台监管的顶层设计,构建动态、适时和平衡包容监管与规则治理的监管治理框架,维护监管公平与统一性。数字网络和平台在促发展、惠民生、引领数字经济发展方面做出积极贡献,国家对数字和互联网平台监管也持包容性态度。然而,包容性监管在法律体系不健全、监管标准不统一的环境下,可能就会丧失弹性而陷入进退失据的境地。数字和互联网平台经济所具有的跨界融合性、跨地域性和全球可达性特点,使得传统监管架构和模式不能适应互联网平台经济的发展要求。当务之急就是严格遵循法律制度,着眼顶层设计,平衡包容监管与规则治理,构建全国统一的监管治理框架体系,推动我国数字经济和互联网平台经济健康发展。
 
  三是适应数字时代技术发展要求,运用先进监管科技手段,提升互联网平台监管水平和效率。互联网平台企业利用算法操纵、算法合谋、大数据分析、技术性拒绝等高技术手段实施垄断和不正当竞争,更为隐蔽复杂,难以发现。单纯依靠传统监管手段,很难对互联网平台企业各种违规、违法行为进行识别和评估。为此,需要积极采用现代监管科技手段,辅之以相应的税收和财政政策,提高数字经济行业和平台企业经营的社会效益与经济收益正相关性,适当限制平台企业通过资本运作、投资并购所获得资本性收益,抑制资本在行业无序扩张。
 
  四是进一步完善互联网和数字经济监管组织体系,加强监管人才培养和储备,提高监管协调性,消除和减缓监管重叠和监管盲区并存现象。当前,我国涉及数字经济和互联网平台经济的监管部门包括多个部门单位,难免出现监管重叠和监管空白并存。鉴于此,可考虑在中央层面成立统筹数字和互联网经济发展、治理和监管的监管协调机构,同时,加强人才队伍的建设和培养,提升监管质量和效率。
 
  作者:中国社会科学院 投融资研究中心主任 黄国平
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