拜登上台后，美国的对外关系政策出现新变化。从拜登在竞选阶段发布的施政方针和过去两个月拜登政府采取的措施来看，美国不会再度拥抱自由主义的全球化，而将延续特朗普时期“美国优先”的基本立场，突出中产阶级特别是工人阶层利益优先的中心思想，强调经济安全。重视团结盟友和国际组织领导力是拜登政府与特朗普政府最大的区别，亚太地区将长期成为美国对外关系的重心。拜登政府的内政外交政策将促使经济民族主义在全球蔓延，加剧国际多边秩序的脆弱性，激化大国之间的对立和冲突。面对国内民粹主义不断、财政空间趋紧和国际政经格局演变等因素，拜登政府全球政策的落实将面临较大的挑战。

 

 

通过梳理拜登总统上任以来发布的行政命令、政策报告和公开演讲，拜登政府在处理全球问题的政策立场可归纳如下：

 

第一，强调国内经济安全，实施“中产阶级外交”。2020年上半年，拜登在美国《外交事务》杂志撰文阐述了他在外交领域的政策主张，提出将实施“有利于中产阶级”的外交政策。拜登政府《贸易议程报告》《过渡时期国家安全战略指南》以及国务卿外交政策演讲均强调复兴中产阶级对美国经济和国家安全的重要性，并将通过重建美国供应链、购买美国货等方式重振美国制造业。拜登上任以来已签署多道行政命令，对政府采购行为实施更严格规定，落实其强化美国制造业的竞选承诺，针对关键产品供应链开展100天审查行动。

 

第二，重塑美国在国际社会和多边组织中的领导地位。重视盟友作用和多边主义是拜登政府同特朗普政府的最大区别。上任两个多月来，拜登政府已启动重返《巴黎气候协定》、世界卫生组织、联合国人权理事会等机构程序，打破WTO总干事遴选僵局，明确表示将修复与北约和日韩等传统盟友的关系，并出席了G7峰会、慕尼黑安全会议与美日印澳四国机制（QUAD）会议等3场重要外交活动，拉拢盟友意图明确。在落实对外政策主张的过程中，拜登政府将摒弃单边主义手段，通过“抱团出击”的方式实现对外政策目标。特朗普时期美国曾联合欧盟和日本多次发布三方声明，就国际经贸治理问题阐述共同立场，拜登政府将进一步运用和强化这类作法。

 

第三，延续并强化亚太在美全球安全战略中的重心地位。拜登认定中国为美国最大的战略竞争对手，这一点与特朗普立场一致。在两党对立局势不断升级的背景下，打压遏制中国崛起已经成为美国政界的最大共识。具体来看，拜登政府对华态度“柔中带刚”，承认当前中美关系“竞合共存”的现实，部分领域的政策回归理性，在应对疫情危机、气候变化和核不扩散等议题上向中国释放积极的合作信号；在人权、军事安全等领域保持高压态势；主持四国机制（QUAD）首次领导人峰会，旨在围堵中国的“亚洲小北约”实质上成型；在科技打压方面较特朗普时期有过之而无不及。

 

第四，巩固“民主”意识形态阵营。拜登政府不遗余力地传播保卫民主制度的口号，《过渡时期国家安全战略指南》大篇幅谈论民主在国内外遭遇的挑战。拜登政府还将民主作为链接盟友的关键词，强化四国机制民主国家联盟，并计划于年内召开全球民主峰会。与此同时，拜登政府更重视利用民主、人权等意识形态因素作为对外“攻势”的工具和筹码，针对非盟友国家展开制度竞争。

 

 

拜登政府对特朗普时期的美国全球政策进行大面积的修正，全球形势发展出现新变量，将会对国际秩序和全球化走向带来显著的影响。

 

第一，促使经济民族主义在全球蔓延。特朗普政府时期美国已经开启产业链回流行动，新冠疫情的冲击进一步催化全球各国对产业安全的重视。拜登虽然反对通过贸易战等简单粗暴的方式解决对外经济问题，但对国内中产阶级和制造业的重视意味着“美国优先”的利益导向不会调转。拜登政府颁布的购买美国货、收紧技术出口管制、审查和重塑国内产业链等政策，充分表明美国不会回归经济自由主义的全球化秩序，而是延续“以我为主”的立场。受美国影响，经济民族主义可能在世界范围内进一步扩散。

 

第二，加剧国际多边秩序的脆弱性。拜登政府以民主价值观为准绳，强化意识形态阵营，并将多边主义狭隘地解释为以西方价值观为基础的国际秩序。拜登政府所谓重返国际秩序，并非是对多边主义的坚守，本质上是为了维护西方国家在多边秩序中的主导权。在当前多边经贸秩序亟需重构改革的背景下，这种意识形态偏见忽略甚至否定广大发展中国家在国际秩序中的定位和诉求，将会导致多边秩序朝着分裂、极化的方向演变，现行国际治理体系的权威将被进一步削弱。

 

第三，激化大国之间的对立和冲突。拜登政府上台后，同欧盟、英国、日本等传统盟友迅速实现良性互动，与印度之间的合作升级。面对拜登政府发出的团结信号，其他国家亦主动示好，欧盟委员会在拜登当选后不久迅速发布《应对全球变化的欧美新议程》，美国和欧盟、英国暂停互征飞机等产品关税，美印顺利达成地理空间合作协议。而对中国和俄罗斯则采取竞争、打压为主的政策方针。近期美国分别借口香港问题和纳瓦尔尼事件展开对华对俄官员制裁，拜登声明“普京会为莫斯科企图干预美国大选行为付出代价”，俄罗斯则以召回驻美大使作为回应。伴随着美国印太制华、联欧制俄措施的不断升级，大国间博弈冲突态势将会进一步加剧。

 

 

考虑到美国愈演愈烈的政治极化、积重难返债务负担等内部矛盾和国际政经格局加速演变的外部因素，拜登政府落实内政外交政策主张面临不小的挑战，最终效果如何还有待进一步观察。

 

国内方面，民粹主义势力会掣肘美国政治力量，有限的财政政策空间也将限制拜登施政空间。美国扶持国内中产阶级和重塑制造业的计划离不开庞大的财政支持，为应对疫情冲击和恢复经济增长，过去一年多的时间里美国实施近6万亿美元的财政刺激计划，财政赤字大幅攀升，政府负债水平达到前所未有的高度。拜登政府寄希望于通过对企业和富人加税缓解国内财政负担，为实现内外政策主张输送弹药，但这势必引发共和党和富裕阶层的强烈反对，进一步加剧美国政治和社会对立局势，拜登政府“中产阶级外交”政策的可行性与可持续性面临较大现实挑战。

 

国际方面，美国同盟友关系的回暖有助于拜登政府落实对外政策主张，但各国出于内部发展和对外交往需要，不可能在美国同中国之间完全站队。对亚太国家而言，与中国之间的贸易往来、产业联系、人员互动等方面较美国不相上下，全面倒向美国既不符合经济利益也会给自身的地缘政治角色带来极大风险。对欧洲国家而言，美欧经贸关系的结构性分歧以及欧盟追求战略自主的态度，意味着欧盟不会在大国竞争中同美国亦步亦趋。特别是在对中国方面，欧盟基于对华交往所带来的经济利益考量，难以在中美竞争中做出选边站的抉择。近期RCEP的签署和中欧CAI完成谈判，深刻表明欧盟、日本、澳大利亚等美国盟友不会舍弃中国巨大的市场和发展潜能所带来的经济利益。美国意图联盟开展对华经济、技术打压的设想最终恐遭打折。