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如何理解政府间收入分成与财政收入预算偏离的关系?

中国人民大学重阳金融研究院 / 2021-09-08 16:25:09
 
内容提要:降低收入决算和预算之间的偏离程度是现代预算制度的基本要求,长期以来,中国政府的收入预算偏离一直处于高位运行状态。本文研究了政府间财政收入分成对收入预算偏离的影响。理论上,财政收入分成的上升会对下级政府产生减小财政压力和加大财政扩张两种截然相反的影响,前者会减少政府的收入预算偏离,而后者则会扩大收入预算偏离。运用市县层面加总的预决算数据,实证分析较为稳健地支持了财政压力机制:财政收入分成降低1个百分点,收入预算偏离会增加0.3个百分点。进一步分析表明,收入分成对预算偏离的影响相比市县级,在省本级层面不显著,并且其对预算偏离的影响会随着经济发展水平的上升而降低。本文研究的现实意义是,政府间收入划分的改革方案要兼顾长期稳定性与财力支持性,这对于降低收入预算偏离、推进现代预算制度建设和国家治理现代化具有重要作用。
 
一、引言
 
现代预算制度是现代财政制度的基础,党的十九大指出,要加快建立现代财政制度,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。《中华人民共和国预算法》(2014年修正)(以下简称《预算法》)规定,预算收入征收部门和单位“必须依照法律、行政法规的规定,及时、足额征收应征的预算收入”,并“不得违反法律、行政法规规定,多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入”。由此可见,科学、规范、透明的预算制度,其表现之一便是政府的预算执行应与预算编制的情况尽可能保持一致,不应出现大额的超收或者短收情况,以避免对市场预期造成过大的冲击。然而,自分税制改革以来,中国政府预决算之间的差别长期处于较大的状态。这种差别本文称之为预算偏离,它指的是“在经立法机关审查批准的政府预算收支同作为其实际执行结果的政府决算收支之间出现了差异”(高培勇,2008)。具体可定义预算偏离=[(决算-预算)/预算]×100%,它包括收入预算偏离和支出预算偏离,本文主要关注收入预算偏离。
 
如何理解政府间收入分成与财政收入预算偏离的关系?
 
图1 各省收入预算偏离的平均值及其年度变化(%)(2000-2014年)
 
数据来源:根据各省历年预决算报告整理。
 
图1给出了各省收入预算偏离程度在2000-2014年的平均值及其年度变化。可见,各省收入预算偏离的差别很明显,偏离程度大的几个省(直辖市)超过了12%,而偏离程度小的不到3%,各省这一指标的平均值为9.38%。同时,各省预算偏离的平均值在年度之间的变化也很大,自2000年以来,收入预算偏离总体不断上升,2007年则超过了15%;2008年国际金融危机开始蔓延,财政决算收入也因此受到冲击,收入预算偏离大幅下降;然而2009年收入预算偏离又迅速上升,并在2011年达到最高峰,一个可能的原因是为满足大规模的财政支出,地方政府通过加强征管等方式创造了大量超收收入;2012年以后,随着中国经济进入新常态以及预算制度的改革,收入预算偏离度又大幅下降。可见,收入预算偏离度的变化一定程度上与经济形势和经济政策的改变相关。同时,作为最早确立现代政府预算的国家,英国2001-2003年公共部门经常性收入预算偏离的幅度平均为-2.8%(王秀芝,2009);美国1987-2013年间税收的预算偏离程度则仅为1.5%(Boyd and Dadayan,2014)。与发达国家相反,发展中国家的收入预算偏离度较高,例如Cangiano and Rahul(2019)探讨了26个低收入和中等收入国家2012-2017年的收入预测情况,发现这些国家的平均绝对预测误差为8.6%;Chakraborty and Sinha(2018)则发现印度2011-2013年的收入预算偏离分别为5.12%、6.42%和4.1%。中国的预算偏离程度不仅大于英美等国家,甚至高于许多发展中国家。
 
预算本身是一种收支计划,应该允许决算数与预算数存在一定差距,而且在预算编制的过程中,就特意会留有一定余地。但如果差距过大,就会带来一系列问题。预算偏离意味着政府年初的预算政策与最终的执行政策存在差异,这在一定程度上表明财政政策的不确定性,这种不确定性会影响微观市场主体的预期,从而对投资等行为产生冲击;特别地,在减税降费的背景下,过多的超收收入会加重微观经济主体的实际税负,影响积极财政政策的效果,不利于推进供给侧结构性改革。因此,理解导致收入预算偏离的原因并提出有针对性的措施,对于建立现代预算制度和现代财政制度,提高政府财政管理活动的绩效乃至推进国家治理现代化都具有重要意义。
 
既有文献对中国政府收入预算偏离做了一定的研究,但鲜有文献关注到了收入分成的作用。此外,以往研究使用的数据仅仅是历年《中国财政年鉴》中全省层面的数据,而未利用省以下的数据。本文将系统分析财政收入分成对收入预算偏离的影响。2018年政府工作报告中提出,要深化财税体制改革,“推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革,抓紧制定收入划分改革方案”。收入划分改革方案的关键便是政府间收入的划分,它决定了地方政府能够获得自有财力的多寡。从理论上来说,由于地方政府在做预算编制时,不会考虑当年财政收入分成下降所带来的税收努力和发展经济愿望的变化,在我国省以下财政收入划分主要采用分成办法的制度背景下,政府间收入分成的变化会对预算偏离产生两种相反的影响:一方面,收入分成会影响到地方财政收入的总量,带来下级政府财政压力的变化,从而导致决算收入变化并带来决算对预算的偏离;另一方面,收入分成还会影响到地方的边际财政扩张,下级政府收入分成越高,财政扩张程度也越强,财政决算超出预算的程度也越高。
 
本文的主要贡献包括:第一,研究预算偏离问题面临的重要挑战是数据问题,以往研究或是数据缺乏而不深入或是数据的获取还有待完善,本文利用各省人代会上的预决算报告收集了全省和市县加总层面的预算偏离数据;第二,以往文献讨论预算偏离影响因素时,多是在理论层面多角度探讨,具体因素的分析不够深入,也缺乏相应的实证检验,本文则从理论和实证两方面系统阐述和检验了财政收入分成对收入预算偏离的影响;第三,财政收入分成的变化对地方政府行为的影响会产生两种相反的作用机制——财政压力和财政扩张,以往文献多是分析其中的一种机制,本文则同时考虑了两种机制变化对预算偏离的作用,并分析了财政压力机制起主要作用的原因。
 
二、制度背景
 
我国政府间收入分成形式是税收弹性分成。中国政府间财政收入分成基本框架奠定自1994年分税制改革。分税制主要是针对中央与省之间税收划分问题进行改革。目前中央与省之间财政收入划分主要是税收共享方法,并且规则在各省是统一的。但是,分税制对省以下财税体制改革没有涉及,由于地方税的长期缺失,实践上各省对主体税种广泛采用税收分成办法,对此,不少文献予以了分析(张立承,2011;吕冰洋和聂辉华,2014)。各省对各税种税收分成规则不统一,这导致各地市在不同省份间面对的税收分成规则不同。图2根据吕冰洋等(2021)测算,呈现了各省之间市县加总层面的收入分成状况,可以看到,各省差异是非常大的。总结来看,政府间收入划分的现状是:第一,中央与各省之间财政收入划分规则是统一的;第二,各省之间,省以下财政收入分配规则是不一致的。
 
各省省以下财政收入分成的平均值(2000-2013年)
图2 各省省以下财政收入分成的平均值(2000-2013年)
 
中国政府预算采取分级编制的方式,一级政府一级预算。就收入预算而言,在地方预算实践中,会出现三种收入计划,即:各省税务部门的税收任务计划,而且这种税收任务计划会出现“层层加码”的情况;“上级政府财政综合平衡后向下级财政部门提出的指导性收入计划”;地方政府向人大提交的收入预算,它在一定程度上参考了上述两个收入计划(罗春梅,2010)。实践中,财政收入预算编制主要基于增量预算和与GDP挂钩的方法。地方政府在编制收入预算时,主要依据包括:国家法律法规以及上级政府的要求、国民经济和社会发展规划以及财政中长期规划、上一年度预算执行情况和本年度收支变化因素以及上级政府的任务等。在现实操作中,主要采用两个方法:一是增量预算方法,即在上一年收入决算的基础上增加一定百分比;二是与GDP挂钩的方法,地方政府依据对当年GDP增长率的预测来确定可实现的财政收入规模,往往是在GDP增长率的基础上增加几个百分点,在预算编制的时候,各省参考的主要依据都是当年的经济社会发展规划。由于这种预算特点,本文认为尽管政府间收入分成会影响地方政府预算,但这是趋势上或者平均意义上的影响,即地方政府根据往年经验判断财政收入规模,地方政府当年预算更多的是基于增量预算和与GDP挂钩的方法。当收入分成改变时,地方政府无法做出预先判断,当年财政收入分成比例变动也就难以对年初预算造成较大影响。即使当年的收入分成会影响年初预算,但它也会同时对决算产生同样的影响,更重要的是,它还会带来政府行为的变化,而这会进一步导致政府决算的变化,从而带来决算对预算的偏离。
 
在人大通过预算后,预算进入执行阶段,执行的结果便是决算。决算超过预算带来的超收收入,其使用在2007年以前并不会纳入人大审批,而且也不会进入下一年的预算。那超收收入是如何产生的?政府在做收入预算时,会预估当年可实现的财政收入规模,财政收入以税收为主,可实现的税收收入取决于三者:税收分成、实际税率和税基。实际税率与地方政府税收努力有关,税基与地方政府发展经济努力有关。从机理上看,当地方政府所得的财政收入分成比例下降时,地方政府财政行为会受到两个相反机制的影响:一是财政压力,二是财政扩张。财政压力机制是指,地方政府面临的财政压力会随着财政收入分成比例下降而上升,为缓解财政压力,地方政府会加强税收征管或者大力发展经济,从而财政收入会上升。财政扩张机制是指,地方政府通过提高税收努力来增加财政收入的意愿度会随着财政收入分成比例下降而下降,从而财政决算收入会下降。这两种机制都会改变财政决算收入。
 
总结而言,政府收入分成对财政收入预算偏离的影响机制是:我国政府间财政收入划分广泛采用分成办法;在财政压力和财政扩张机制下,财政收入分成对决算的影响程度大于对预算的影响程度;地方政府面临财政收入分成比例改变后,会选择调整政府行为改变财政决算,从而影响财政预算偏离。
 
三、理论分析
 
(一)财政压力对预算偏离的影响
 
分税制改革的重点是重新划分中央和地方的收入,但是却并没有相应调整中央和地方的支出责任。一方面,中央政府通过划分税种、设定税收分享比例、新建国家税税收征管机关等方式集中了收入特别是税收的配置权;另一方面,事权不断下放,义务教育、医疗卫生等原本属于中央政府承担的公共支出却主要由基层政府的财政来负担(陶然等,2009)。财权上收和事权下放导致地方政府尤其是基层政府面临着巨大的收支缺口和财政压力。在日益严峻的财政压力下,地方政府采取了各种手段来增加财政收入。其行为包括扩大预算外收入、高价拍卖土地、设立融资平台等(曹光宇等,2020)。财政收入的主要来源是税收,在税收上,地方政府增加收入的方法有两个:一是提高实际税率,手段是加强税收征管;二是拓宽税基,手段是促进经济增长。在预算保持不变的情况下,如果财政压力增大,地方政府就有动机去追求更多的收入,从而加大预算的偏离程度。
 
财政压力的变化是财政收支作用的共同反映,那么,地方政府财政收入分成比例下降会导致财政压力上升吗?本文认为这在相当程度上成立,这主要基于以下两个理由:第一,从中国的制度背景看,财政收入划分的调整往往不会伴随支出责任的即时调整。分税制改革已说明了这一点。因而,一旦地方政府财政收入分成比例下降,支出却具有刚性,财政压力也就随之上升。第二,转移支付在缓解地方财力困境方面的作用有待进一步发挥。首先,转移支付并没有完全抵消地方面临的财力冲击,例如,在2005年取消农业税的改革中,尽管有中央转移支付的支持,但地方依然受到了较大的财力冲击(陈晓光,2016);其次,转移支付本身也存在诸如资金存在层层截留、拨付进度缓慢等问题。这意味着即使有上级政府的补助,财政收入分成的下降依然会造成地方财政压力的上升。
 
因此,从我国现实看,一方面年初地方政府在做预算编制时,不会考虑当年财政收入分成下降所带来的税收努力和发展经济愿望的变化,另一方面财政收入分成的下降又会带来地方财政压力的上升并促进地方努力增加收入,这最终会导致收入预算偏离程度的上升。换句话说,财政收入分成提高会降低地方财政压力,地方财政增收压力变小,进而会缩小地方收入预算偏离。本文简称为财政压力假说。
 
(二)财政扩张与预算偏离的关系
 
财政收入分成的变化会影响地方政府的收入征管努力程度。根据契约理论,如果委托人和代理人之间采用分成的方式决定各自收益的比例,那么这个比例的大小就会影响代理人的行为(Holmstrom and Milgrom,1987):代理人的分成比例越高,其单位努力获得的边际收益也越高,因而代理人越会倾向于加强努力。如果将上级政府视作委托人,下级政府作为代理人,那么,下级政府从总的财政收入中分得的比例大小显然会影响其付诸的行动。
 
分税制以来,政府间税收的划分大量采用共享税形式,不仅中央与地方如此,地方政府之间也是如此。特别地,尽管中央与地方之间的分成比例基本是固定不变的,但是省以下地方政府之间税收如何划分,一直没有明确的规定。在这样的制度背景下,财政收入分成的变化会在较大程度上影响地方政府的收入征管努力程度。地方政府财政收入分成越高,征税带来边际收益越大,财政扩张的激励程度也越强,财政决算超出预算的程度也就越大,最终会扩大预算偏离。本文简称为财政扩张假说。(理论模型略)
 
综上,结合理论分析和静态模型,财政收入分成对下级政府收入预算偏离的影响存在财政压力和财政扩张两种相反的机制。一方面,地方政府财政收入分成的提高,增加了地方政府的财政收入,在支出责任不变的情况下,会降低地方面临的财政压力,从而缩小收入预算的偏离;另一方面,分成比例的提高也意味着地方政府财政努力的边际收益上升,因而会增强地方政府增加财政收入的积极性,从而扩大收入的预算偏离。在实践中,到底是哪个机制起主要作用呢?这需要进一步进行实证检验。
 
四、实证结果
 
本文的关键指标是市县层面的预算偏离和收入分成。在1999年部门预算改革之前,预算本身就是不停调整的,因而预算偏离的数据存在较多瑕疵。同时,2000年以前各省的预决算报告存在较多的缺失,这也导致2000年以前市县层面的预决算数据较少。除此之外,本文测算的省以下收入分成的数据截止到2013年,主要利用2000-2013年间的数据进行实证分析。
 
其一,财政收入分成度量。本文将市县政府作为一个整体,以某省市县政府分得的一般预算收入与该省产生的全部一般预算收入之比作为市县政府的收入分成比例。主要基于以下两点考虑(吕冰洋等,2021):一是“税收弹性分成”是当前中国政府间收支责任划分的最核心契约,虽然中央有明确文件规定中央和地方关于共享税的分成比例,但对于省以下的分成规则却没有明确;二是在同一个省份内,不同市县与上级政府的税收分成率的差异较小,而不同省份市县政府的分成率则存在较大差异,从而用各省的市县级政府总体税收分成能够在很大程度上反映省以下实际税收分成率。其二,收入预算偏离。收入预算偏离最直接的衡量便是[(决算-预算)/预算]×100%,由于本文的财政收入分成指标主要关注省以下层面,将省以下市县政府作为一个整体来处理,与之相对应,收入预算偏离针对的也主要是省以下层面(以下简称市县层面)。不过根据后文分析的需要,本文也使用了省本级层面的数据。为了得到市县层面加总的预决算数据,本文用全省总的数据减去省本级层面的数据。全省和省本级层面的预决算数据均来自历年各省(自治区、直辖市)财政厅(局)在本级人民代表大会的预决算报告(需注意的是,《中国财政年鉴》公布的各省预算数据是每年八九月份的预算调整数据,并不是年初预算数据,具体说明参见吕冰洋、李岩:《中国省市财政预算偏离的规律与成因》,《经济与管理评论》2020年第4期)。其三,其他控制变量。本文主要考虑实际GDP增长率、上一期的决算收入、二三产业增加值占GDP的比重、进出口总额占GDP比重、国有投资占全社会投资的比重、城市人口占总人口比重、老龄化、失业率等指标。
 
为观察财政收入分成对收入预算偏离的影响,本文设定双向固定效应模型。如果关键解释变量的回归系数大于0,表示财政扩张起主要作用,即财政收入分成比例越高,下级政府面临的财政扩张越强,预算偏离越大;反之,则表示财政压力起主要作用,即下级政府分得的财政收入分成比例越低,面临的财政压力越大,预算偏离越大。模型的结果倾向于财政压力机制,财政收入分成越低,下级政府面临的财政压力越大,为缓解财政压力,下级政府部门便会采取加强税收努力或者促进经济发展的方式来增加财政决算收入,最终使得收入的预算偏离加大。为检验实证结果的稳健性,本文采取了一系列处理方式,包括采用不同的指标对预算偏离进行衡量、考虑转移支付的影响、使用工具变量解决内生性问题、考虑上期偏离对本期偏离的影响、考虑变量间的空间影响,均较为稳健地指向了财政压力这一机制。即市县收入分成比例越低,面临的财政压力越大,由此会增加税收努力或者促进经济发展,带来决算收入的增加,并导致收入预算偏离增加。(实证略)
 
五、进一步讨论和建议
 
上文的分析发现,在实证结果中,财政收入分成对收入预算偏离的影响显著为负,这表明财政压力起主要作用。那么一个很自然的问题是,为什么财政扩张机制的作用不明显?在回答这个问题之前,本文先考察财政收入分成对收入预算偏离的影响在不同层级政府以及在不同经济发展水平地区的情况。
 
一方面,分税制改革后,不同层级政府面对的财政压力不同,越是基层的政府,财政压力越大。如果财政压力机制成立的话,那么相比市县政府,财政收入分成对省本级收入预算偏离的影响要小。为此,本文用财政收入分成指标(此时财政收入分成指标的数值越大,省级政府分得的收入越少)对省本级收入预算的偏离进行回归,结果表明省本级分得的收入越少,预决算的偏离程度也越小。这从另一个侧面证明了本文的逻辑,即财政压力越大的地区,财政收入分成对收入预算偏离的影响越显著。
 
另一方面,除了从省级层面进行分析之外,本文还分析了不同经济发展水平可能产生的异质性影响。本文加入财政收入分成和GDP的交叉项,结果显示收入分成对收入预算偏离的影响依然显著为负。此外,收入分成和GDP的交叉项显著为正。这表明,随着经济发展水平的提高,收入分成对收入预算偏离的影响变小。
 
现在本文可以回答之前提出的问题——为什么财政扩张这一机制的作用不明显?本文认为可能的原因在于,财政扩张是边际影响,而财政压力是总量影响。财政压力就像是一个最低的要求,即使上级政府给下级政府的收入分成比例再小(即对财政扩张的影响再弱),它也会通过加强税收努力或者促进经济发展等方式,增加自身的收入,以满足财政压力这一总量的需要。只有在不存在财政压力的前提下,下级政府才可能会考虑税收分成比例的调整带来的财政扩张的变化。如上文所述,相比省级政府,市县政府面临着更大的财政压力,因而,财政收入分成对收入预算偏离的影响在市县层面显著为负,而在省本级层面为正但不显著;相比经济发达地区,经济落后地区面临的财政压力更大,因而随着经济发展水平的提高,收入分成对收入预算偏离的影响变小。
 
综上,收入预算偏离意味着预算的实际执行与预算的编制出现了偏差,而“预算偏离度的持续扩大,不仅使得政府预算的监督制约作用在某种程度上走了过场,形同虚设,而且也使得预算法治一再受到挑战,甚至处于极度尴尬之中”(高培勇,2008)。因而,降低预算偏离程度,对于建立全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度具有重要意义。我国2016年全面“营改增”之后,以共享税为主的政府间收入分成改革已是箭在弦上。根据上述研究可得出相关政策建议,为有效降低地方政府收入预算偏离,政府间收入分成方案改革可确定两点方针:一是改革要能够缓解地方政府的财政压力,二是政府间财政收入分成办法要保持稳定性。
 
作者: 中国人民大学财政金融学院财政系主任、教授,人大财税研究所执行所长、重阳金融研究院高级研究员 吕冰洋;深圳大学经济学院助理教授 陈志刚  
 
来源: 中国人民大学重阳金融研究院 2021年08月28日
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