关键词：党的全面领导；组织体系；领导方式；绝对领导；领导权

 

坚持和加强党的全面领导是新时代党的建设的根本出发点和落脚点。习近平总书记指出：“党的领导必须是全面的、系统的、整体的，必须体现到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和国防军队、祖国统一、外交工作、党的建设等各方面。哪个领域、哪个方面、哪个环节缺失了弱化了，都会削弱党的力量，损害党和国家事业。”[1] 衡量党的领导是否全面，需要考察领导对象的覆盖面、领导活动的深入程度、领导效能是否坚强有力三项指标，即领导范围、领导深度和领导力度。因此，深入分析党和国家各项工作的内在规律和时代要求，建构机制合理运行顺畅的领导制度，实施行之有效的领导方法显得尤为必要。进入新时代，中央针对党领导的各项工作分别予以具体部署，既谋划长远之策又突出亟待解决的当下问题，为各个领域、各个系统、各条战线落实党的领导提供了行动方案。 

 

一、坚持和加强党的全面领导的主体、对象和行为逻辑

 

坚持和加强党的全面领导的方式方法，应着重从“党的全面领导”与“坚持和加强”两个维度加以分析，理清领导主体、领导对象、领导行为的基本逻辑，由此呈现领导方式方法的总脉络。

 

就“党的全面领导”而论，其主体是以党中央为大脑和中枢的组织体系，领导对象则是覆盖改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军的一切工作及其具体环节。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。”“各环节”就是对某一工作的内容和过程而言的。

 

习近平总书记在2018年全国组织工作会议上指出，“党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。”[2] 从总书记的重要论述可知，党的领导的全面性与系统性、整体性是高度统一的，强调在领导过程中防止分散主义、各自为政。因此，党的全面领导不是各级党组织的分散领导，而是整个党的组织体系负责实施。在组织体系当中，“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会是党的组织体系的大脑和中枢”[3]。“大脑”这一比喻说明，党中央是全党领导意图的谋划者、领导主张的发布者和领导活动的发起者。《中国共产党章程》明确规定，党的中央组织“对外代表中国共产党”，“涉及全党全国性的重大方针政策问题，只有党中央有权作出决定和解释”。此外，根据《中国共产党中央委员会工作条例》，党中央“全面领导改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各领域各方面工作，对党和国家事业发展重大工作实行集中统一领导。”[4] 可见，“党的全面领导”与“党中央全面领导”在领导对象上是一致的，二者都需要整个组织体系去实现。

 

需要说明的是，《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党支部工作条例（试行）》《中国共产党农村基层党组织工作条例》赋予地方党委全面领导“五大建设”，赋予农村和社区党支部全面领导乡村治理和社区治理的职能。上述法规中的“全面领导”并非党中央的全面领导职能在地方和农村社区基层的复制和转化。一则，党中央负责领导一切工作，而地方党委及农村、社区党组织的领导则有其明确的范围。部分地方工作由上级部门垂直管理或上级部门同地方党委政府双重管理，因此，地方党委只能局部性地参与其中，无法做到对工作各环节的领导。关于农村社区治理的政策制定与执法活动由地方党委领导，农村社区基层党组织没有这方面的权限。二则，根据《中国共产党问责条例》，“党的领导弱化”即“四个意识”不强，“两个维护”不力，党的基本理论、基本路线、基本方略没有得到有效贯彻执行，在贯彻新发展理念，推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，出现重大偏差和失误，给党的事业和人民利益造成严重损失，产生恶劣影响的情况。[5] 可知，即使地方党委、农村和社区基层党组织充分行使全面领导的职能，领导了它所能领导的一切工作，然而，只要不落实中央决策部署或落实中发生重大偏差失误，仍然是“党的领导弱化”。总之，党中央的全面领导和其他党组织的全面领导不是上下平行、同构的关系，而是系统和构件、整体和局部的关系。

 

就“坚持和加强”而言，为了确保党的组织体系按照严格的制度规则运行，打通党中央决策的“最初一公里”、地方党委的“中间段”、基层组织的“最后一公里”，必须将“两个维护”作为党的各级组织开展工作的根本准则，这也是党内政治监督的首要方面。因此，坚持和加强党的全面领导、坚决维护党中央的权威和集中统一领导、坚持全面从严治党，三者在制度规范和组织行为上具有高度的统一性。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出：“坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央权威和集中统一领导；坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位。”

 

事实上，党的十九大以来出台的中央文献对“坚持和加强党的全面领导”和“坚持党中央集中统一领导”的要求，通常是统一表述的。最有代表性的当属党的十九大报告的论述：“坚持党对一切工作的领导。党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，完善坚持党的领导的体制机制，坚持稳中求进工作总基调，统筹推进‘五位一体’总体布局，协调推进‘四个全面’战略布局，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。”[7] 根据这段话的内容，坚持党对一切工作领导的举措，在主观上是增强“四个意识”，维护党中央的权威和集中统一领导，并发展为“两个维护”的要求。在客观上是“完善坚持党的领导的体制机制，坚持稳中求进的工作总基调”。党的十九届三中全会以加强党的全面领导为主线开启党和国家机构改革，根本上是中央和国家机关的机构改革。地方党委被赋予充分的改革自主权，不过，地方机构改革基本是参照中央机构改革方案实施的。在行动上，只有党中央才具备“统筹推进‘五位一体’总体布局，协调推进‘四个全面’战略布局”的职能和责任。因为《中央委员会工作条例》规定，“党中央统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想，统筹推进‘五位一体’总体布局、协调推进‘四个全面’战略布局”。[8] 对比之下，地方党委则是“按照协调推进‘四个全面’的要求”对地区“五大建设”实行全面领导，即严格遵循中央提出的“统筹”和“协调”的思路与蓝图去执行。所以，严密党的组织体系，确保党的各级组织和全体党员按照法规制度履行权责，确保中央部署不打折扣的落实，是“坚持和加强”最基本的要求。中央建立健全领导重大工作的制度，保证地方党委和基层组织在同级组织中发挥领导作用，都是以严密党的组织体系为逻辑前提并同步实施的。

 

总之，“坚持和加强党的全面领导”是从党的组织体系的内部关系着手，强化党同一切工作之间的领导关系。在这个意义上，党的组织机构之间的联动、协调、上下贯通等运行机制，就是党实施领导活动的组织化的路径和方式。因为，组织体系的运行并非封闭的自我循环，而是需要适应工作对象的客观规律和特点。为保持组织体系的严密性和统一性，党对各项工作的领导既有着某些共同的，便于相互协调的实现路径，又在此基础上根据工作实际情况表现出一定的差异性。

 

二、坚持和加强党的全面领导的实现路径

 

马克思主义政党在不同社会领域中实施领导活动必须遵循相对一致的规范和要求。人是一切社会关系的总和，人类社会是一个整体，党的领导首先要尊重并适应社会运动的总体规律，不能因被动适应社会分工的多样性而丧失了组织行为的共同原则，否则中央和地方各级工作部门就会发展为相对独立的系统，破坏党中央的集中统一领导。1927年“八七会议”上中央批评第一次国共合作期间中央各部门各行其是，特别是“军委工部农委，简直成了军党工党农党”[9]，提出“常委集权”的原则，即各级工作部门必须服从同级党委的领导。在统一的领导方式原则之下，党会针对各项工作的实际特点，形成各有偏重的领导策略和领导过程，确保党的组织体系适应不同工作的逻辑和性质。为确保党的组织体系内部的严密性，党的领导在各个领域、各项工作之间有着相互贯通、相对一致的实现路径和机制方法。这样才能实现总揽全局、协调各方，破除机构之间、工作之间的壁垒，以防各项工作被拆分成相互难以支援的孤岛。

 

第一，坚持党的民主集中制。民主集中制作为党根本的组织原则和领导制度，不仅用于调节党的组织关系，还是实现党部署推动工作的领导方法。譬如习近平总书记谈到经济工作时指出：“全面提高党领导经济工作的水平，是坚持民主集中制的必然要求，也是我们政治制度的优势。党是总揽全局、协调各方的，经济工作是中心工作，党的领导当然要在中心工作中得到充分体现，抓住了中心工作这个牛鼻子，其它工作就可以更好开展。”[10] 党对一切工作的领导需要彼此之间的衔接统筹，民主集中制则是贯通各项工作的途径。2013年中央发布的《深化党的建设制度改革实施方案》提出，要抓紧建立健全各项民主集中制的具体制度，构建完善党内民主选举、民主决策与民主监督的制度体系，切实推动民主集中制具体化、规范化、程序化。就是要把民主集中制的原则细化为富有操作性的方式方法，包括规范各类领导机构的决策机制，按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；完善决策议事协调机制，“听取各方面的意见和建议，更好坚持民主集中制，提高决策的科学性”；建立重大事项请示报告机制，政府部门党组（党委）要向同级地方党委请示报告重大工作，接受归口领导、管理、指导、协调、监督的单位党组（党委），首先向批准其设立的党组织请示报告工作，然后向负责归口领导的党的工作机关或归口管理指导协调的单位党组（党委）请示报告。夯实各级党委的全面领导责任，中央和地方党委必须以专题工作会议、常委会扩大会议、常委主持的协调会议等方式，定期集体研究和推动各项重大工作，将集体领导从决策环节延伸至推动落实环节。上述制度机制使贯彻和运用民主集中制开展领导活动有了更加详实的规则依据。

 

第二，把党的群众路线贯穿到治国理政的全部活动之中。群众路线是党基本的领导方式，也是民主集中制的精髓。刘少奇在1962年指出：“党内民主的集中制，即是党的领导骨干与广大群众相结合的制度，即是从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度，即是反映党内的群众路线。”[11] 党领导国家治理的一切工作时都要自觉依靠人民群众力量，吸收人民群众的智慧，拓宽联系人民群众的方式，发展全过程人民民主，从最广大群众的主张和诉求中凝聚共识，还要善于通过群众喜闻乐见方式宣传党的理论和路线方针政策。为制定“十四五”规划，习近平总书记专门指示，要求把加强顶层设计与坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式建言献策，切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分地吸收进来。2020年3月和8月，“十四五”规划文件起草组两次在党内外一定范围征求意见，8月16日到29日“十四五”规划编制工作在网上征求意见，从100多万条留言中整理出1000多条意见建议。习近平总书记还亲自主持七场座谈会与基层各界群众畅谈。“十四五”规划出台的过程，成为党运用群众路线推动全过程人民民主、领导经济社会发展的典范。

 

第三，党的领导法治化。习近平总书记指出：“推进党的领导制度化、法治化，既是加强党的领导的应有之义，也是法治建设的重要任务。”[12] 一方面，要把党的领导作为国家治理的重大法律原则。《中华人民共和国宪法》序言明确了中国共产党的领导地位，“中国特色社会主义最本质的特征”被写入新修订宪法的总纲，从源头上为党的领导法治化提供了根本依据。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出，“将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法，载入政协、民主党派、工商联、人民团体、国有企业、高等学校、有关社会组织等的章程，健全党对这些组织实施领导的制度规定，确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作”[13] ，旨在确保党对国家治理重大工作的领导于法有据。另一方面，坚持党对全面依法治国的领导。依法治国既是党领导的重大工作之一，也深刻地融入党领导深化改革、经济、农业农村、科技等其他工作的过程。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。习近平总书记强调，要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。这就意味着党对一切工作的领导都必须运用法治思维和法治方式，各级党委党组应善于将党的主张通过法定程序转化为国家意志、法律法规、行政政令，自觉将党组织的领导活动纳入制度轨道。

 

第四，以党的建设作为推动党的领导的落脚点。新时代党的建设总要求的开头提出“两个坚持”，即“坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党”，体现了党的领导和党的建设的统一性。党的领导不是党员领导干部的个人领导，而是发挥整个党的组织体系的作用。党的组织体系是否严密，内部运行是否通畅则取决于党的建设。各级党组织都需要不断统一思想，领会党章党规和中央决策部署，严格执行党的纪律，及时纠正偏离组织意图的个人行动。党组织开展理论学习、思想宣传、调查研究、议事协调、选人用人、联系群众、监督执纪、批评与自我批评，都是严密党的组织体系，发挥领导作用的具体方式。习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议上指出，中央和国家机关不是单纯的业务机关，是践行“两个维护”的第一方阵。中央和国家机关党的建设就是带动党员自觉与党的基本理论、基本路线、基本方略对标对表，同党中央决策部署对标对表。可见，党的建设不是组织内的自我循环，目的是做到“两个维护”，落实党中央的领导意图。同时，党的建设也要结合各项工作和机构的自身特点，如服务群众的窗口单位党组织应加强党员联系群众的意识，国有企业党组织应强化对安全生产知识的宣传，党员带头作出表率，科研院所应加强对知识分子党员的政治思想学习，组织党员参与社会实践领会党中央精神内涵，行业主管部门党组织应派出党员下沉被管理单位、企业开展服务工作，增强换位思考能力，等等。宣传、统战、政法等承担归口管理职能的党的工作机关，应加强对被归口单位党建工作的指导，通过加强自身建设以供示范。

 

在明确上述基本原则的基础上，各级党组织应遵循党和国家各项工作的规律和重心实施富有针对性的领导方式。譬如，为加强党的全面领导，党和国家机构改革组建并完善一批中央决策议事协调机构。对此，习近平总书记特别提出“各决策议事协调机构涉及的工作领域不同，开展工作的方式、对外宣传的把握也有所不同、有所差别”[14]。这说明，同类领导机构实施领导活动的方式方法是因事而定的。中央财经委员会和中央教育工作领导小组同为决策议事协调机构，前者单独组建办事机构，发挥调查研究作用研判经济运行形势，协调各部门出台经济工作意见，联络有关智库开展课题研究；后者办事机构设在教育部，旨在运用政府部门的专业优势发挥牵头作用实施决策，督查地方党委落实中央教育工作重大部署的情况。以上二者的领导方式取决于所承担工作的属性和现状。财经工作事关各部门和各地的发展，自带激励机制。但是，教育则需要上级党委的高位推动。中央教育工作领导小组秘书组设在教育部，掌握牵头、审核、督查、考核等调动同级部门和下级党委的权力，实际上赋予了教育部推动自身工作的强大势能。简言之，经济增长和社会转型还会不断产生新的治理任务，要求党能够及时调整领导方式填补阶段性的治理缝隙，适应性地治理情势。

 

三、坚持党中央集中统一领导的组织行为机制

 

坚持和加强党的全面领导在组织行为方面，就是通过党的组织体系的内部机制调节和引导各组织机构的组织行为，使之掌握足够的政治能力贯彻落实中央决策部署。因此，为坚持党中央集中统一领导而实施的制度机制和组织举措，正是坚持和加强党的全面领导制度化、法规化的方式方法。

 

首先，以重大事项请示报告机制衔接党的组织机构。重大事项请示报告是自建党以来党内始终强调的领导法则。党的决策程序可分为“酝酿”与“审议”两个阶段，党委或决策议事协调机构正式审议前，必须在重大原则问题上基本达成一致，这就需要组织内部和组织之间建立经常性的沟通机制。2016年出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》将重大事项请示报告制度作为严肃党内政治生活的基本规则，要求非党组织中的党组织和领导干部向同级党组织请示报告。2019年印发的《中国共产党重大事项请示报告条例》，规定了请示报告的主体、请示事项、报告事项、报告程序和方式。突出下级向上级请示报告应承报上级组织领导班子而非分管领导，对下级组织的请示报告由领导班子决定或者传批审定，体现了坚持集体领导和个人分工负责的基本领导方式。党中央执行请示报告制度覆盖面最为广泛，要求也最为严格。《中央委员会工作条例》规定：“中央政治局委员应当及时将工作中的重大决策、重大事项、重要情况向党中央请示报告。在执行过程中需要对党中央决策、决定和重大工作部署作出调整的，必须报党中央批准。”[15] 当然，在其他各级组织机构层面，只是要求党员和领导干部就规定事项请示报告，没有将这一制度扩大到党委会范围之内，细品个中差别，亦是党中央集中统一领导的体现。

 

其次，强化中央工作机关统一归口协调管理机制。统一归口协调管理是中央和地方党委按照工作的职能、内容、性质划分若干领域和系统，由党的工作机关直接领导本领域、本系统工作。一是党的工作机关统一管理某些国家重大工作，如中央统战部统一管理宗教、侨务等工作，不再单独组建国家机构。二是党的工作机关统一领导某些国家行政机关和事业单位，如中央统战部统一领导国家民族事务委员会，后者党组书记、主任兼任中央统战部副部长。三是党的工作机关统一管理另一家党的工作机关，如中央组织部统一管理中央机构编制委员会办公室。尽管地方党委的机构改革基本参照中央改革方案，但地方的改革措施在诸多环节上达不到中央改革的效力，改变更多的只是原有的工作流程。例如，中央工作机关统一领导和管理的重要途径之一，是由其部务会或委员会讨论决定被归口单位重大事项，加深了领导和管理活动的深度。但是，中央和地方党政机关的设置和职能在层级上有所差异，一些市、县党委工作机关难以建立类似的决策机制。所以，统一归口协调管理更贴合中央机关实施顶层设计的需要。

 

再次，加强中央对重大工作推动落实环节的集体领导。“坚持和加强党的全面领导”在对象上的“全面性”、过程上的系统性、整体性，决定了领导主体的“集体性”。党和国家各项工作的近况、形势都必须由各级中央集体研究部署。进入新时代之后，党中央围绕党和国家重大工作召开专题会议分析研究下一阶段的工作方向和重点，如2019年和2021年中央先后首次召开中央政协工作会议和中央人大工作会议。前者确定了政协作为专门协商机构，把履行协商民主贯穿职能全过程，坚持和完善新型政党制度等要求，后者对发展全过程人民民主在理论上进行了系统阐述。这两次工作会议为构建新时代中国特色社会主义民主政治建设提出基本命题，界定了基本内涵，规划了基本路径。党中央运用分析研判会议、工作会议、座谈会等形式研究我国的经济运行形势、意识形态、反腐败斗争、国企党建、中央和国家机关党建、新疆工作、西藏工作等国家治理中的重大问题。这种集体领导工作推动落实环节的形式在地方党委层面则转化为领导班子对重大工作的主体责任，地方党委必须定期向中央和上级党委汇报全面从严治党工作，定期专题讨论农业农村、依法治国、教育等工作。为此，《中国共产党问责条例》明确了领导集体在工作推动和落实方面的责任。

 

最后，加强贯彻落实中央决策部署的巡视和督促检查。2017年新修订的《中国共产党巡视工作条例》规定中央巡视工作领导小组领导省委和部门党组（党委）的巡视工作，进而强化了自上而下的组织监督。同时，中央进一步统筹原本分散的督查职能。2018年发布的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》限定各部门对下督查的次数并要求报备由中办统筹，不得任意对下督查，更不能以中央名义对下督查。中办和中央决策议事协调机构办公室负责对中央重大决策落实情况的督查，如中央农办督查每年地方党委执行农村工作会议精神的情况。其他党的工作机关可督查中央对本领域重大决策或党内法规的执行情况，如2020年中办、国办将《中国共产党政法工作条例》的贯彻落实情况列入年度中央和国家机关督查检查考核计划。中央政法委牵头，中央组织部、中央政法机关单位参加，分成六个组赴六省开展督查。中央的巡视和督查工作都是“一竿子插到底”的，而地方党委目前所能完善的是巡视巡察制度，督促检查工作在人员和专业性上都比较缺乏，因此，地方党委改进督促检查工作的方向重在整合和精简，不一定复制中央督查模式。所以，强化对决策部署的落实督查是更加适用于党中央集中统一领导的方式方法。

 

四、加强党对各项工作领导的方式类型

 

根据习近平总书记的重要论述和相关党内法规条款，党对一切工作的领导都是全面的、整体、系统的，党中央对党和国家重大工作的领导更是集中统一的。同时需要注意到，中央规范性文件和党内法规根据不同工作的特点、性质、规律及当下的现状，也提出了富有针对性的领导要求，在领导范围、领导深度、领导力度上各有侧重。“全面领导”和“集中统一领导”既是领导各项工作的普遍的、一致的规定，也用于强化对某项工作具体的领导要求。譬如，习近平总书记在全国教育工作大会上提出“坚持和加强党对教育工作的全面领导”，在2017年中央农村工作会议上要求“提高新时代党全面领导农村工作能力和水平”；对于经济工作和金融工作强调加强党中央的集中统一领导。除“全面领导”和“集中统一领导”之外，还有“绝对领导”“统筹领导”“党对……工作的领导权”“党管……”“政治领导”等表述。对同一项工作的领导方式也有多种表述并用，如习近平总书记在全国思想宣传工作会议上提出“加强党对宣传思想工作的全面领导，旗帜鲜明坚持党管宣传、党管意识形态”。说明加强党对宣传思想工作的全面领导的同时，还要严格管理制度。

 

各种关于党的领导的表述涉及领导范围的广度、领导活动的深度、领导力的强度、领导地位的巩固程度等多个维度。对于需要克服分散主义、部门主义，在决策环节加强横向协调，在落实环节强化高位推动的工作，中央强调坚持和加强全面领导，如教育、农业农村、宣传思想、依法治国等只能产生“潜绩”而非“显绩”的领域。对于存在分散主义现象的工作，中央突出集中统一领导；对人民军队和政法工作等事关国家强制力的领域，则以“绝对领导”强调领导主体的排他性和领导力度的坚决性；“领导权”表达了与敌对势力和错误思潮争夺阵地的斗争性；“党管”则是运用管理方式实施领导；“统筹领导”表现了领导活动高度的系统性和有机性；“政治领导”既是指通过政治和策略引领统战对象，也是党的政治建设的基本要求之一，涵盖坚持党的领导的主要原则和需要努力完善的机制和方式。

 

（一）全面领导

 

党的十九大之后，习近平总书记先后提出加强党对教育、思想宣传、农业农村的全面领导，以及党对全面依法治国的领导。从实施方案上看，党对上述工作的领导不再是中央宏观决策后完全交由各部门实施，而是由党的领导机构和工作机关强化对执行环节的协调和推动。第一种方式由中央工作机关直接管理部分行政工作。如原国家广播电视出版总局的电影、新闻出版管理职能并入中央宣传部，后者加挂行政部门牌子，化解了过去工作衔接的繁琐程序。第二种方式由决策议事协调机构审议各部门的工作执行方案，倒逼成员单位之间的横向协调。根据中央农办有关负责人的解释，党政机关出台涉农政策必须提交本级党委农村工作领导小组审议。2019年《中国共产党农村工作条例》出台之后，大量中央级涉农文件由中央农办牵头多部门联合印发，这在以往是不多见的。可见，党的领导深入到工作的“各环节”可以通过引导横向协调、加强集体决策的方式实现。第三种方式将中央决策议事协调机构的办事机构设在国务院组成部门，赋予后者行政权限之外的政治职能。如教育部一直承担国务院教育督导委员会办公室的职能，负责督导省级政府开展教育工作的情况，却无法对省级党委形成足够的压力。中央教育工作领导小组秘书组设在教育部之后，则填补了中央监督省委执行教育政策的缺环。总体上，需要加强“全面领导”的工作，都是要求党的领导机构和工作机关介入工作的具体环节，使领导活动从原先“不全面”走向“全面”。

 

（二）集中统一领导

 

“全面领导”强调的是领导的范围和深度，“集中统一领导”强调中央自上而下的领导力度，为的是纠正并遏制分散主义。习近平总书记在十九届中央财经委员会第一次会议上强调“加强党中央对经济工作的集中统一领导”，在全国金融工作会议上提出“坚持党中央对金融工作集中统一领导”，都是有深刻用意的。我国经济发展模式允许各地在政策、试点、招商、项目引进方面充分竞争、先行先试，取得了举世瞩目的发展成就，客观上也造成了分散主义问题，导致产能过剩、地方负债过高、产业升级迟缓。党的十八大后，中央提出新发展理念，执行最严格的生态保护制度、整顿房地产市场、推行能耗总量双控；将各地执行新发展理念的情况作为中央纪委监督的重点，紧盯各地在发展新能源、新基建等新型行业中存在的腐败问题，运用强势手段将各地、各部门、各系统的发展思路统一到新发展理念上来。近年来，中央重拳整顿金融系统，涉及金融监管机构、银行、保险、资产管理公司等领域。十九届中央第八轮巡视对中国人民银行、中国银保监会等25家金融单位党组织开展巡视。“党对反腐败斗争的集中统一领导”是为了解决机构过多、力量分散的问题，以党内监督统筹各项监督资源，聚合发力。在党内确立党委全面监督的主体责任；改革党和国家监督体系，实现对公职人员监督的全覆盖；组建中央审计委员会，实现党内监督与审计监督的融合；进一步推动统计监督和纪律监督、组织监督、巡视监督、审计监督等统筹衔接，加强工作协调和统计监督结果运用，“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”[16] 党对统一战线的集中统一领导体现在由中央统战部统一管理和统一领导具有统战性质的各项工作，即统一管理宗教工作、侨务工作，统一领导国家民族事务委员会，形成大统战格局。

 

（三）绝对领导

 

“绝对领导”强调领导意志的排他性和贯彻领导的坚决性。习近平总书记谈及党对人民军队的绝对领导时有专门论述：“坚持领导和坚持绝对领导有什么区别？没有区别的话，不就成了文字游戏？既然有区别，既然讲绝对，军队在行动上就要体现出什么叫‘绝对’。所谓‘绝对’，就是强调坚持党的领导唯一性、彻底性和无条件性。”[17] “党是最高政治领导力量”说明，除了党之外还有其他的领导力量，只是这些领导力量也要接受党的领导。国家政权机关及其组成部门就是领导力量之一，党对很多工作的领导是借助它们的力量实现的。然而，绝对领导意味着只有党一个领导主体。人民军队和国防武装力量直接听命于党中央和中央军委，国家军事委员会与中央军委的人员构成相同，从而确保了党中央和中央军委具有领导的唯一性。党对政法工作也是绝对领导。这里的领导对象是“政法工作”不是“政法机关”。因为审判机关和检查机关由同级人民代表大会产生，向其负责、受其监督；公安机关、国家安全机关、司法行政机关是同级政府组成部门。因此，除党委通过党的组织体系领导政法机关外，同级人大和政府依据宪法和组织法也发挥相应领导作用。但是，党对政法工作的领导却是不可分割、不可替代的。首先，“政法”二字就包括了党的绝对领导的内涵，它反对所谓“价值中立”的法律活动，要求在司法、执法过程中坚持社会主义国家观和法律观，确保党的意识形态始终在法律思想和法律活动中占据领导地位，防范西方资产阶级法律思想的渗透。其次，从政法工作的内容看，推进平安中国、法治中国建设，推动政法领域全面深化改革，加强过硬队伍建设，深化智能化建设，严格执法、公正司法、履行维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业等，无不是党的指导思想和社会主义国家观、法律观在司法、执法活动中的运用。第三，根据《中国共产党政法工作条例》，只有党中央对政法工作实施绝对领导，地方党委只是“领导”政法工作。因此，“绝对领导”还包含着最强的集中统一的要求。中央政法委统一领导公、检、法、司工作，中央政法委负责指导各级地方党委政法委的工作。最后，绝对领导意味着绝对服从。人民军队、公安部队、应急管理部队的指挥权必须牢牢掌握在党中央的手中，听从党中央的号令。

 

（四）牢牢掌握党对某项工作的领导权

 

掌握党对某项工作的领导权，不仅包含着领导主体的唯一性、排他性，还表达了鲜明的斗争性。换言之，在该项工作领域存在着某种对抗性的力量与党争夺领导地位。在党的历史上，凡提“领导权”就意味着党面临着与其他势力相竞争。1923年共产国际执行委员会给中国共产党第三次全国代表大会的指示中提出：“毫无疑问，领导权应归于工人阶级的政党。”李大钊在《中国的民族斗争与社会斗争》中指出：“国民党在工人中有相当的影响，但我们的策略是掌握工人运动的领导权，以使其成为革命的先锋队。”[18] 在民主革命时期，“领导权”与政权是相分离的，而今天党的全面领导与党的执政地位则高度重合。党在没有取得执政地位的前提下要通过组织、宣传工作赢得在革命中的领导地位，所以历史上的“领导权”常用于党的宣传工作和统战工作。新中国成立以后，受“左”倾错误路线的影响，中央曾要求与走资本主义路线的“当权派”争夺领导权，客观上造成了改革开放之后“领导权”淡出党的话语体系。进入新时代以后，习近平总书记重提“领导权”。意识形态是党需要长期与敌对势力争夺的领域，新闻媒体、科研院所、高等院校、互联网都是西方势力点对点渗透的重点领域，非马克思主义观点、“低级红、高级黑”言论一度充斥在高校课堂、媒体和互联网上。针对这一局面，强调要求落实党委（党组）意识形态工作责任制，加强中央宣传部对宣传工作的统一管理和对宣传部门的统一领导则是制度性的举措。除意识形态领域外，习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议还提出，要保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权。这句话应是针对各级党委抓国有企业人才工作不实、对市场化选聘职业经理人和专业技术人才的领导不力而言的。2019年出台的《中国共产党国有企业基层党组织工作条例》正式将“实施人才强企战略，健全人才培养、引进、使用机制”作为企业基层党组织的基本职能。[19]

 

（五）“党管……”

 

顾名思义，“党管”就是由党组织实施管理职责。党委及其组织部门统一配置人力、物资、信息、资本、数据等各种资源，为实现预计目标对工作中的行为流程实施全过程管控；通过制定规划、建立规则、发布指令指导监督被管理对象的行为，对其工作实施考核并予以相应的奖惩措施。以党管干部为例，习近平总书记提出了“管理全面、标准严格、环节衔接、措施配套、责任分明”的要求，管理措施为“教育引导、制度约束、考核评价、监督检查等手段。”[20] 党的十八大以后中央先后修订并出台《党政领导干部选拔任用条例》《党政领导干部考核工作条例》《干部教育培训工作条例》《干部人事档案工作条例》，以党内法规的形式构建了干部管理制度的框架。中央组织部还发布《党委（党组）讨论决定干部任免事项守则》强化党委（党组）对人选审核把关的管理细则。党管人才方面，《中国共产党组织工作条例》规定，各级党委负责“协调推进人才发展体制机制改革和政策创新”，“健全人才引进、培养、使用、评价、流动、激励机制，加快构建具有吸引力和国际竞争力的人才制度体系”[21]，从而改变了由政府部门单独负责人才工作具体实施的局面。人才的人事档案内容与干部要求基本一致，重要思想汇报材料，重大政治事件、突发事件和重大任务中的表现材料，援派、 挂职锻炼考核鉴定材料等均不可缺少。党管农村工作方面，实施市县党政领导班子和领导干部推进乡村振兴战略实绩考核制度。中农办印发《关于推进乡村振兴战略实绩考核制度的意见》推进考核监督制度常态化，鼓励各地因地制宜出台相关的考核政策，进一步完善考核评价体系，体现精准化差异化的考核要求，突出对乡村振兴重点任务的考核。中央宣传部统一管理新闻、出版、电影工作，承担政府行政职能，则是“党管媒体”的具体形态。

 

（六）统筹领导

 

2018年3月28日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第一次会议强调，全面深化改革进入了一个新阶段，改革将进一步触及深层次利益格局的调整和制度体系的变革，改革的复杂性、敏感性、艰巨性更加突出，要加强和改善党对全面深化改革统筹领导，紧密结合深化机构改革推动改革工作。全面深化改革包括万象，触及各工作领域和具体环节，是最需要把握全局与重点，用好辩证思维的工作领域。“统筹领导”点出了深化改革的特点和规律。所谓“统筹”，就是“要完善科学领导和决策、有效管理和执行的体制机制，加强战略研究、统筹规划、综合协调、整体推进，加强对地方和部门工作的指导。”在工作机制方面，中央全面深化改革委员会办公室负责调查研究，将中央关注的重点改革任务分解至有关部门牵头，协调有关部门征求意见，审核草案的政治性、方向性问题，督查地方党委落实改革意见的情况。这种工作布局使中央办事机构的协调能够把握改革的全局进程，又让各部门走上了决策前台，在一定程度上可激发部门的积极性，体现党总揽全局、协调各方的领导原则。

 

（七）政治领导

 

习近平总书记在2015年中央统战工作会议上指出“必须明确，党对统一战线的领导主要是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导，将主要体现为党委领导而不是部门领导、集体领导而不是个人领导。”[22]“政治原则、政治方向和重大方针政策的领导”是党的十三大到十九大整整30年来党对“政治领导”的定义，其基本内涵仍适用于今天的统战工作，就是党运用政治影响和政策策略，引领统战对象能够和党同心同德，谋求最大公约数，画出最大同心圆。求同存异，在政策上明确同的标准，对异的方面涉及政治和原则性的问题要加强引导，非原则性的可以存而不论。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》中把坚定政治信仰、坚持党的政治领导、提高政治能力、净化政治生态作为政治建设的四个主要方面。坚持党的政治领导包括坚决做到“两个维护”、完善党的领导体制、改进党的领导方式三点要求，具体有严格执行维护党中央领导的重要党内法规、完善党领导重大工作的党内法规、健全党中央集中统一领导的体制机制，完善地方党委实施党的领导的体制机制、明确党的领导的法律地位，强化战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维，执行党的路线方针政策、坚持民主集中制和群众路线等内容。实际上是把健全和完善上述机制举措作为党的政治建设的基本内容和要求。

 

综上所述，党的领导方式是针对党和国家各项工作的整体布局采取的组织行为，运用统一原则确保工作之间能够有效统筹，其系统性和科学性决定党的领导水平。为确保党领导各项工作的方式方法能够高度衔接，中央的领导意图得到贯彻落实，必须确保党的组织体系运作顺畅，需要建立党中央集中统一领导的制度机制，确保党的全面领导方式的原则性和多样性实现高度统一。在这个基础上，党对不同工作的领导各有侧重，但万变不离其宗，无论以怎样的方式开展，都要把握社会发展的总体规律，突破部门主义的局限，在各级党委及其工作机关承担更多职能的同时，激发同级政府机构和其他非党组织的积极性。