受中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情、乌克兰危机等全球重大突发事件的接连冲击，全球产业布局和全球价值链加速重构。与此同时，我国也适时提出要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，深化区域间协同合作。中国科学院数学与系统科学研究院杨翠红研究员在《国家治理》周刊撰文指出，在全球价值链重构和新发展格局构建的双重背景下，国际产业转移与国内区域间产业转移将呈现区域化、提速化、智能化、绿色化和服务化等新特征。未来，应以这些产业转移的新趋势新特征为锚，综合调控产业转移的规模和方向，在迎合国内产业升级需求的同时，防范化解“产业空心化”风险。

 

近年来，受中美经贸摩擦、新冠肺炎疫情、乌克兰危机等全球重大突发事件的接连冲击，既往的国际经贸秩序遭受严重破坏，全球生产网络出现局部断裂，既有的全球价值链重构趋势加速。面对复杂诡谲的外部经贸环境，以习近平同志为核心的党中央适时提出要构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，以期稳定经济循环流转，助力产业关联畅通。在全球价值链重构和新发展格局构建的双重背景下，无论是国际产业转移还是我国国内区域间产业转移都势必迎来全新的发展趋势，呈现新的演变特征。

 

 

区域化：全球价值链重构不会彻底颠覆全球生产体系，但对供应链安全的极大重视将催化全球产业布局的区域化特征

 

世界银行、世界贸易组织等联合发布的《全球价值链发展报告（2017）》指出，全球价值链的地理特征至2015年已经逐渐演化为三个相对孤立的区域价值链，分别是以德国为核心的欧洲价值链、以美国为核心的北美价值链和以中国为核心的亚洲价值链。根据麦肯锡全球研究院发布的报告，2013—2019年区域内贸易占全球商品贸易总量增长了2.7个百分点，全球价值链的区域化特征愈发凸显，其中亚洲地区和欧盟地区的增长势头尤为迅猛。亚洲开发银行发布的2022年《亚洲经济一体化报告》也显示，尽管疫情限制和供应链中断阻碍了全球贸易，但是亚太地区的区域内贸易却上升到了30年来的最高水平。

 

当前，在新冠肺炎疫情、乌克兰危机等一系列重大突发事件的冲击下，复杂价值链应对外部冲击的脆弱性暴露无遗。供应链安全逐渐替代利润最大化成为跨国公司选址决策的优先目标。同时，出于对国家安全等因素的考虑，部分经济体（如日本）出台了供应链本土化、区域内多元化的引导政策。预计在后疫情时代，全球价值链“三足鼎立”的格局将更加显著，三大区域价值链之间的联系将有所减弱，但其内部的产业关联将会进一步增强。对中国而言，这将导致中国所参与的全球产业转移呈现出两个方面的新趋势。

 

一方面，高新技术产业将出现向发达国家回流的趋势。当前，中美经贸摩擦仍在持续拉锯，美国两党在“对华强硬”这一态度上达成了共识，压制中国的经济、科技发展速度，减弱中国的影响力已成为美国在主导全球价值链重构过程中的主要政策目标。预计美国将以供应链安全为主要借口，或游说或裹挟其盟国降低在生产和消费中对中国的依赖，主要表现为推动医疗产业及其他与国家安全密切相关的产业趋向“本土化”或供应链多元化；同时推动高新技术产业链、生产环节和核心零部件的回岸生产或近岸外包（Re-shoring, Near-shoring）。

 

另一方面，中低端产能将向其他亚洲发展中经济体进一步分流。随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签署和正式生效，亚洲价值链内的产业联动将进入快车道。与此同时，在国内局部供应链由于疫情防控、要素成本上升、资源环境约束加大等多重因素停摆的情况下，以加工贸易为代表的部分低附加值产能将加速转移至亚洲价值链中的其他发展中经济体，如越南和菲律宾等。据2020年2月26日《日经亚洲评论》报道，谷歌和微软正加速将其新型号电子设备的生产从中国转移到东南亚。管理咨询公司Kearney也称，截至2021年，著名运动品牌耐克（Nike）和阿迪达斯（Adidas）已经将它们大部分的产能和鞋类生产基地从中国转移至越南。从中长期看，全球价值链对中国供应链的依赖将逐渐转变为对亚洲价值链的整体依赖。

 

国际产业转移是全球产业布局顺应区域比较优势变化的正常经济现象。然而，如果在短时间内出现大规模的产业对外转出，则将有损我国工业体系的完备性，削弱我国在全球生产网络中的核心竞争力。尤其值得注意的是，当前，“集群化”已经成为产业转移活动的重要特征之一，在产业对外转移的过程中，如果同一产业链上的企业或者具有产业关联的企业“抱团出走”的现象普遍出现，势必会增加我国产业外流的规模和速度，加剧“产业空心化”风险。此外，低端产业通常采用劳动密集型生产模式，短时间内大规模的对外转出也势必伴随国内就业需求的大幅下降，从而造成一定程度的失业风险，危及民生稳定。

 

 

近年来，国际经济环境持续动荡，外部需求增长趋缓甚至陷入萎缩，民粹主义和贸易保护主义有所抬头，科技和贸易争端不断涌现。与此同时，我国经济增长对对外贸易的依赖程度不断降低，内需对促进经济增长的作用愈发凸显。不同于既往的区域发展战略，新发展格局强调全国一盘棋，在供给端统筹挖掘各地区在新发展阶段的新比较优势，通过区域协同发展形成国内生产体系的合力；在需求端依托全国统一大市场建设，打破地方保护和地区间过度竞争，畅通生产环节和消费环节的要素流动。综上，新发展格局将在供需两端为国内产业布局的优化注入新动力，在构建新发展格局背景下，国内区域间产业梯度转移这一老话题将呈现明显提速的新态势。

 

2022年1月，工信部、国家发展改革委等十部门联合发布《关于促进制造业有序转移的指导意见》（以下简称《意见》），以促进形成区域合理分工、联动发展的制造业发展格局。《意见》明确建议西部地区建设国家重要的能源化工、资源精深加工、新材料、轻工产品等劳动密集型产业、绿色食品基地，以及区域性高技术产业和先进制造业基地；东北地区加快高端装备、航空等传统优势产业改造升级；中部地区着力打造能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地；东部地区强化关键核心技术创新，提升创新策源能力和全球资源配置能力，加快培育世界先进制造业集群。2022年4月，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，其中“充分发挥各地区比较优势，因地制宜为各类市场主体投资兴业营造良好生态”被列入主要目标中。

 

然而，值得一提的是，从过往的产业转移历程来看，国内区域间产业梯度转移往往与产业对外转移之间存在竞争关系，而且供应链配套更加完备的发展中经济体往往比中西部省份更能成为东部地区企业产业转移的优先目的地。因此，在新发展格局背景下，如何平衡国内区域间产业梯度转移和我国向亚洲新兴经济体的对外产业转移，成为另一个值得关注的问题。

 

 

当前，以人工智能为代表的第四次工业革命已经到来，科技领域已经成为全球主要经济体竞争和博弈的主要战场之一。德国自2006年起每隔四年发布一份高科技战略计划，其中，2014年的计划就包括广为人知的“工业4.0”。2021年5月，美国参议院商务委员会通过“无尽前沿法案”（Endless Frontiers Act），将在5年内为美国基础和先进技术研究提供超过1100亿美元的资金支持。中国近年来也相继发布“互联网+”、大数据、创新驱动、人工智能等多个国家战略，对智能经济相关重点领域展开布局。新冠肺炎疫情发生以来，智能经济相比传统经济呈现出更强的韧性。根据国家统计局公布的数据，2021年我国规模以上高技术制造业增加值比上年增加18.2%，高于全部规模以上工业平均水平8.6个百分点；2021年我国高技术产业投资比上年增长17.1%，高技术制造业和高技术服务业投资分别增长22.2%和7.9%，远高于全国固定资产投资增速（4.9%，不含农户）。总的来看，为了在新一轮科技竞争中占据主动，全球各主要经济体将进一步加大对高新技术产业和数字化产业的扶持力度，部分高新技术产业将呈现向科技优势较大的地区逆技术梯度集聚的态势，位于价值链中低端的经济体实现产业升级的难度也将有所增加。

 

进一步地，随着高新技术的接连突破和不断落地，生产率和生产方式可能出现颠覆性的变革。生产活动的智能化趋势将减少生产过程对劳动力的需求，从而促使生产环节更靠近消费市场，导致以劳动力为主要比较优势的经济体过早地去工业化。已有文献论证3D打印、工业互联网等新兴技术已经成为推动传统行业回岸生产的新动力。在这一过程中，传统行业的生产模式也将呈现出智能化的转变。这样一来，劳动密集型行业或生产环节的产业转移虽然会在短期内损害产业转移来源地低收入劳动力的利益，但是从长远来看，或许可以显著改善产业转移目的地的就业结构。这一现象在国际产业转移和我国区域间产业转移中均普遍存在。

 

在智能科技、数字科技全球竞争加剧的大背景下，虽然我国在战略准备上已经做了一定的部署，但仍然面临着诸多现实挑战：其一，智能制造的一些基础技术和关键核心技术的自主研发能力较弱，部分核心技术受制于人，“卡脖子”问题突出，对外依存度高，新兴技术掌控能力有待提升。其二，不同行业的智能化水平差异较大，汽车、航空航天、国防工业在智能制造领域已实现领先发展，但纺织服装、机械等传统制造行业实现智能制造依然任重道远。其三，目前我国数据安全法规体系和监督机制尚不健全，一定程度上抑制了企业智能化升级的步伐。其四，产业智能化与我国当前就业结构存在矛盾。根据2020年12月人力资源社会保障部提供的数据计算，我国高技能人才仅占就业人口总量的7.28%。产业智能化的发展大幅提升了对高技能劳动力的需求，我国就业结构性矛盾愈发突出。

 

 

近年来，全球对气候变化极端影响的认识不断提升，环境保护逐渐影响产业转移活动的行为逻辑。从微观层面来看，可持续化管理已经成为资本流动中除了成本最小化、供应链灵活性和生产效率外的第四大决策目标。从宏观层面来看，中国于2020年9月提出“力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的“双碳”目标，美国、欧盟、日本、巴西、俄罗斯、加拿大等全球主要经济体也在2018—2021年陆续提出在2050年左右实现“碳中和”的目标。这些环境可持续发展目标和随之出台的规制政策不仅将改变国际间环境治理方面的比较优势，而且会推动国内不同区域间资源优势和技术优势形成协同合力。总的来说，为了应用更清洁的技术生产更“绿色”的产品，全球和区域价值链的空间布局和组织结构等将迎来重大变化。

 

从国际对比来看，根据世界银行的数据折算，2018年中国GDP和二氧化碳排放的比率为7.4吨/万美元，远高于美国（2.4）、日本（2.2）、英国（1.2）、法国（1.1）和德国（1.8）等其他主要经济体。尽管这一比率受到能源结构、产业结构、人口数量等多重因素的影响，但仍能反映出我国在环境科技领域不具备比较优势的现状。作为典型的后发经济体，中国大陆尤其是中西部地区的工业化和城市化发展仍存在巨大的空间，能源需求仍处于增长趋势。碳排放作为生产活动中天然的副产品，如何通过产业转移的“绿色化趋势”，平衡节能减排与经济发展之间相互制约的关系，将成为政府在引导产业有序转移过程中需要重点考虑的问题。

 

 

在早期的经济学文献中，通常认为服务是不可贸易的，这决定了服务产品是缺乏流动性的，也就意味着服务业难以参与产业转移。然而，随着科技水平的不断提升，服务产品的流通属性逐渐体现，服务贸易和数字贸易迅速发展。2010年—2019年，全球服务贸易额年均名义增长4.8%，是货物贸易增速的2倍；服务贸易额占贸易总额的比重由20.3%提高至23.8%。《2019年世界贸易报告》预测，到2040年，服务贸易在全球贸易中的占比将提升到50%。与此同时，服务业也开始参与全球产业转移。比较典型的案例是通过承接大规模信息服务业外包业务而被称为“全球办公室”的印度。

 

当前，伴随着生产模式的智能化，知识密集型服务业的投入需求逐渐上升，一部分货物链条将被服务链条所替代，制造和服务环节将进一步融合。也就是说，未来生产性服务产业如金融业、软件业、商务服务业等将更多地参与到产业转移活动中，在构建新发展格局和全球价值链重构中扮演核心角色。

 

近两年，受疫情等因素叠加影响，我国服务贸易逆差规模大幅缩减，但我国长期处于服务贸易逆差的态势仍未改变。总体来看，我国知识密集型服务业在全球价值链上所处的位置仍然偏低，对发达经济体的依赖程度较高，更多的是参与后向垂直专业分工。同时，发达国家或者地区在具有资本、知识密集型特征的数字服务产业培育上具有非常明显的优势，在“马太效应”作用下，后发地区很难实现赶超。因此，产业转移的服务化趋势将导致具有服务业显著比较优势的发达国家或者地区在未来全球和区域价值链构建中更可能占据主导地位。

 

 

产业转移是一种常见的经济现象，部分低端产业的对外转出也能够为国内产业链的转型升级提供一些助力。因此，我们一方面不必“妖魔化”产业的对外转移，不必试图完全杜绝这一现象的发生；但另一方面，也应该锚定新发展格局下产业转移的新趋势，针对不同的趋势采取各类政策工具精准应对，综合调控产业转移的规模和方向，在迎合国内产业升级需求的同时，防范化解“产业空心化”风险。

 

第一，为应对全球产业转移的“区域化”趋势，建议依托中国超大规模市场优势和完备产业链在亚洲价值链构建过程中起到的关键作用，进一步加大对外开放的深度和广度，以区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、“一带一路”倡议为主要抓手，构建“中国+N”的亚洲价值链布局。适当引导部分低附加值产业或生产环节的对外转移，并借此加强中国与亚洲新兴经济体之间的产业关联，强化中国在亚洲价值链中的核心功能。

 

第二，为助力国内区域间产业转移的“提速化”趋势，同时有效控制我国产业尤其是高新技术产业的对外转移速度，建议在新发展格局构建过程中，重视价值链、创新链的“双循环”体系构建，围绕重点行业形成上下游配套网络。对于技术水平落后且存在“卡脖子”风险的行业，该配套网络可以提升科研攻关速度与产业应用效果；对于存在竞争优势或可能实现弯道超车的行业，该配套网络可以以点带面地提升我国新兴产业的核心竞争力和国际话语权。

 

第三，为加速产业转移过程中的“智能化”转型趋势，建议统筹各领域的专家学者和技术人才，厘清各行业存在的技术短板，建立专门攻克短板的创新团队，加大对基础研究的投入力度，着力突破重点领域“卡脖子”关键核心技术；加快以5G、工业互联网、物联网等为代表的新型基础设施建设，加强中国与“一带一路”沿线国家、东部发达省份和中西部省份在传统基建和“新基建”方面的合作，从基建、产业、金融等方面综合考虑创新“新基建”投融资模式。

 

第四，为实现产业转移中的“绿色化”目标，建议同时发挥好政府和市场的作用，坚持以市场投入为主，支持多元主体参与建设，调动民间资本的积极性，通过市场机制带动“绿色金融”投资。在“减排”和“固碳”领域同时推动科技攻关，在“双碳”目标的实现过程中相机引导相关技术的落地和市场化，推动相应技术“护城河”和比较优势的形成。

 

第五，为呼应产业转移中的“服务化”趋势，建议进一步完善知识产权保护和共享机制，深化我国知识密集型服务领域的体制机制改革，进一步扩大服务业对内和对外开放，构建开放统一、有序竞争的服务业市场，以服务贸易开放倒逼改革，推动贸易自由化、投资便利化，逐步释放制度红利，为数字贸易条件下我国不断向全球价值链高端攀升提供良好的政策环境。与此同时，牢牢把握构建新发展格局的契机，鼓励东部发达省份加快推动生产性服务业迈向专业化、高端化，在保障国家安全、市场公平的前提下，加快国内市场缺口较大的科技、金融、教育、医疗等高附加值行业的发展和开放进程。

 

来源 | 《国家治理》周刊2022年8月上

 

原文标题 | 从新发展格局出发前瞻国际国内产业转移趋势

 

作者 | 杨翠红 中国科学院数学与系统科学研究院研究员，中国科学院大学经济与管理学院教授