编者按：当前，复杂的国际形势加之新冠疫情的冲击给全球产业链供应链带来了挑战，产业的安全与风险成为世界重要议题，一些国家纷纷开始谋求建立独立自主和安全可控的产业体系，全球产业链供应链正呈现本土化、区域化、多元化和数字化等趋势。在这样的背景下，全球产业链调整基于什么逻辑又呈现怎样的格局？如何提高我国产业链供应链的稳定性和竞争力？全球产业政策有哪些新的调整动向？怎样正确理解当前我国的产业政策？后续产业政策应如何发力以提高我国产业链供应链的国际竞争力？国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员卓贤对此进行了深入分析。

 

 

卓贤：全球产业结构调整其实一直在进行，但是疫情加速了调整。在上世纪70年代末，全球化加速，特别是金融、产业的全球化加速之后，全球产业结构一直在不断演进，但是调整的逻辑和当前是有不同的。

 

原来的全球产业结构调整，基于四个逻辑：一是开放逻辑，各国开放的政策使得商品、资金、技术、人才等全球产业要素转移成为可能。二是技术逻辑，交通运输、生产工艺、通讯等技术的发展，使复杂产品的生产环节，能够细分成各个环节，加速了全球生产网络的分工。三是套利逻辑，发达国家把低技术含量但需要很多人工的生产环节分解到要素成本较低的地区。四是需求逻辑，在发展中国家的收入提升之后，其消费能力上升带来了大量需求，使得发达国家的一些产业会转移到临近较大需求的市场。

 

这四个逻辑现在仍然存在，但近年来疫情、地缘政治、大国战略竞争等因素，使它们有所减弱。在原有逻辑仍起作用的同时，全球产业结构调整还有了新的逻辑。

 

一是安全逻辑。现在许多国家都在强调产业安全。由于疫情冲击带来的影响，战略物资、能源、医疗卫生、基本工业品等重要产品的国际供应链出现了断裂，发达国家更加强调先进制造业回流。

 

二是竞争逻辑。跨国公司是主导上一轮全球化的核心角色，但在现有的产业链调整中，国家间的竞争成为了主导因素。有些国家认为最大的不安全是其战略地位被超越、相对竞争力被削弱，所以不惜摒弃效率和成本的考量，开展产业链的本地化、近岸化和友岸化，寄望于借此打压竞争对手来保持经济和科技上的领先地位，进而维护其在全球体系中的影响力和话语权。

 

三是弹性逻辑。无论是从企业的微观管理层面，还是从一国宏观管理层面，都更加重视供应链的弹性，希望在生产地、供应商、技术路线上有更多元化的选择，这就使得跨国公司在产业布局上更加强调有B方案或备胎，即使是增加了库存冗余、损失了经营效率。

 

四是透明逻辑。由于全球分工的深化，汽车、电子等复杂产品的供应链关系复杂交错，在平顺的全球环境下，企业不必掌握二级、三级供应商的情况。但近年来疫情、战争对企业的二级、三级供应商的影响会传导至一级供应商，给企业的生产带来意想不到的冲击。为解决供应链透明度的问题，以跨国公司为代表的市场主体采取了纵向一体化的策略，通过投资控股、战略同盟、合作创新等方式，来增加对供应链的穿透能力和掌控能力。

 

四种新逻辑和原来旧有的四个逻辑是相互叠加的。全球生产网络的分工与运行，仍主要建立在旧有逻辑上，但在增量的产业结构调整上，四种新逻辑扮演着更加重要的角色。

 

 

卓贤：短期来看，维持国内产业链供应链的稳定性，就是保住竞争力。

 

供给端上，规模经济是中国产业链供应链的最大优势。中国制造业的增加值占全球比重近30%，并且拥有最完整的产业链和供应链。相比于发达国家的技术优势和发展中国家的要素成本优势，制造业的规模经济在某种意义上是我们国家最大的“比较优势”。在短期内，通过稳定的供应链保持住制造业的总量规模优势，就是维系我国产业链竞争力的重要基础。

 

保持我国对全球市场需求的持续供给，这在短期内是保持我国产业竞争力的要点。同时，维护住产业链供应链的规模优势，也要着眼未来制造业的发展，这需要中国继续和全球保持资金、技术、人才等要素的交互融合。需要说明的是，跨境投资和国际贸易不一样，需要建立在强信任关系之上。贸易关系在已有商业信用基础上是可以通过网络、电话来维系的，但是增量投资和技术合作，一定需要更深度的信任。所以你会看到，当前各地政府、商会组织企业家包机赴海外招商引资，就是意在通过建立新的强信任关系，实现一定规模的增量外商直接投资（FDI）、对外直接投资（ODI）和技术交易，继续维持我国制造业在全球生产网络的规模优势。

 

需求端上，我们背靠国内超大规模的市场，这也是规模经济的重要源泉。中国的14亿人和印度的14亿人是不一样的，我们人均GDP1.2万美元，是全球最有潜力的增量消费市场，这是中国产业链保持稳定的需求端基础。近几年来，疫情冲击影响居民收入，特别是边际消费倾向更强的中低收入者受到的影响较大，如何通过就业促进政策提高中低收入者的消费能力，也是下一步保持我国产业链稳定性的关键。

 

从中长期来看，由于全球生产网络的格局是动态演变的，只有通过不断的产业升级提升竞争力，才能维护我国产业链供应链的稳定性。

 

以往的产业升级是沿着产业、行业、产品的路径升级，但现在产业升级逻辑也在发生改变，它是在产业链、供应链、价值链上的节点上升级。即使是传统的产品，比如在纺织服装的高级面料领域，我们还有很多技术创新空间，在该产业结点上的升级依然会新增巨大的价值。

 

第一个，在这过程中，“链主”企业很重要，它们是推动产业链供应链上下游企业升级的“火车头”。现在，中国本土具有国际影响力的跨国企业应该发挥更大的作用，通过牵头配置整个产业链供应链上下游各个节点的资金、人才、技术、渠道、品牌等要素，带动本土上下游企业的协同发展。

 

第二个提高产业链供应链竞争力的关键，是那些隐形冠军，或者说专精特新企业。这些企业很多是中小企业，是重点领域和关键环节的核心技术或设备、零部件的提供者。中国是制造业的“巨人”，“巨人”不仅要防止在高端芯片这样明面上的“脖子”被扼住，一些在正常供应链环境下不引人瞩目但国际市场结构比较集中的“脚脖子”也很关键，不要让其成为“阿喀琉斯之踵”。

 

第三个是开放式创新。“自立自强”是建立在开放条件之下的，要继续引进外资，特别是吸引知名跨国公司来华投资，它们不仅带来资金，更重要的是带来相关的技术、人才和管理经验。

 

同时，中国企业还要进一步地走出去，在全球产业链重构中主动布局，才能更好地使国内外产业遥相呼应。在当前的国际环境下，不主动走出去，就是拱手让出全球生产网络的主导权。所以我一直很反对根据一些企业外迁的案例说“产业流失”，实际上从FDI和ODI指标以及跨国公司的生产布局来看，产业链和供应链各环节是有进有出的，产业唯有在各类要素流动和重组中才能实现升级。近几年我国制造业占全球比重以及在国民经济的占比还在上升，在这样的背景下，更应该鼓励企业主动进行海外布局，走出一条像日本、韩国、德国那样的路径，通过掌握海外的供应链的主导权，让本土企业在价值链的更高的位置上，向海外企业提供更高质量、更高价值、更高技术含量的材料、设备和零部件。

 

 

卓贤：着眼于发展是要提高产业链的竞争力，着眼于安全是要提高供应链的稳定性。

 

传统的产业政策主要立足于提升效率，解决市场失灵的问题。例如，用政府采购、财政贴息等方式可以缓解创新初始技术成本高导致的需求不足，这属于针对正外部性的产业政策，以往我国的新能源产业政策即为此类政策。再如，建立碳排放市场、绿色信贷政策来约束污染，这是针对负外部性的政策。从全球目前的发展来看，各国当前的产业政策仍会将效率导向的产业发展作为政策的着力点。

 

但当前全球产业政策已经出现了转折，从传统的注重解决市场失灵、偏重于效率，转向更加注重安全和国家的战略竞争力。各国近期出台的产业政策掺杂了很多非经济因素，特别是所谓的“安全”因素，更多从地缘政治、供应链安全、维护国家战略地位等角度设计政策。美国、欧盟、日本最新的一些产业政策，都强调供应链的安全、弹性和韧性，突出重要资源和关键零部件的所谓本地化、“近岸化”或者“友岸化”，有些条款明显会增加企业的成本、降低经营的效率。但很多西方发达国家的当政者认为，从国家竞争力角度看，着眼于安全的产业政策有利于长远发展。

 

有别于一些国家产业政策的直接目的是遏制后发者，我们目前出台的产业政策主要还是着眼于自身的发展，特别强调发挥市场在资源配置的决定性力量，以把发展“放在自己力量的基点上”作为实现产业安全的路径，与一些国家带有攻击性的产业政策形成了鲜明对比。

 

现在强调加快传统产业的改造升级和培育壮大战略性新兴产业，在短期能够促进投资、稳住经济增速。同时，我国的人口等要素红利以及后发追赶优势正在削弱，推动传统产业改造升级和战略性新兴产业培育壮大，在中长期内，有利于提高全要素生产率，提升我国经济的潜在增长率。

 

传统产业的改造升级空间仍然很大。从整体来看，中国虽然这几年产业升级和技术进步成效很显著，但人均GDP只是刚接近高收入国家的门槛，距离先进国家仍然有3到4倍的差距。这不只是量的问题，也反映出传统产业乃至先进制造业中的中低端环节比重都还是很大，这意味着传统产业的升级潜力很大。

 

 

卓贤：传统制造业升级，有三种路径：一是利用更先进的技术提高传统产业的生产效率，包括利用自动化、数字化、智能制造等技术改造生产车间的流水线，提升生产效率。这能进一步巩固规模经济优势。

 

二是利用更高端的工艺和工程技术来提高产品的质量和内在价值。比如，即使是传统的家具、服装产业内部也千差万别，高价值产品背后是更精细的工艺、更稳定的良品率等。无论是对内的消费升级，还是抢占国际市场，这方面提升的空间也很大。

 

三是利用国内超大规模的市场需求，培育本土的自主品牌，并推向全球市场，创造品牌红利。很多国际企业将许多流程外包，但它们仍掌握着绝大部分的品牌红利，这背后包含了产品研发能力、对全球的消费风向的把握能力和供应链管理能力。所以传统制造业改造升级也要塑造本土品牌，尤其是对鞋服、食品等消费类产品。

 

在进行技术改造时，投资的不确定性让很多企业特别是中小企业没有能力、动力去引进先进技术后工艺。这时，产业政策要去“扶一把”，通过税收优惠、研发投入抵扣、政府采购等方式去激励企业采用更先进的技术，以提高产品质量和生产效率。

 

战略性新兴产业从研发萌芽到大规模商业化，大致可以分为四个阶段，在每个阶段市场和政府的作用都有所不同。

 

一是基础研发阶段，此时政府应该大有所为，利用财政投入、税收优惠、政府采购等政策工具，实施一批重大的国家科技项目。基础研发是正外部性较强的阶段，市场作用发挥的空间较小。

 

二是创新技术产业化的前端。创新技术从实验室到工厂之间，需要经历前端试验性的开发，这时政策性的金融要发挥重要作用，比如美国小企业管理局的政策性担保，中国政府的产业引导基金等，都应在该阶段发挥引领作用。

 

三是创新技术产业化的中后端，这时需要通过让市场化的风险投资进入，使创新产业能够在中后端借助更大的资金杠杆进一步孵化。

 

四是创新技术的大规模商业化，主要靠商业化的金融市场完成。

 

 

卓贤：针对战略性新兴产业政策的实施还有很大的提升空间。我国现在提出要进一步完善关键核心技术攻关的新型举国体制，这在基础研发阶段是非常重要的，要发挥好政府在关键核心技术攻关中的统筹调配全国资源力量的作用，但同时也要更好地带动作为科技创新主体的企业。

 

新型举国体制不只是高校科研机构做“象牙塔式”的研究，要更多引入龙头企业共同参与，让他们根据现实需求的引导设置研究方向，给高校科研机构提供实战的科研场景。

 

在创新技术产业化的前端，我国一个很重要的工具是政府引导基金。因为制度设计、绩效考核等因素，政府引导基金还是求稳为主，介入产业的时点偏后，在最需要雪中送炭的环节、企业和领域，它的杠杆作用还有待进一步发挥。

 

在创新技术产业化的中后端，目前政府进去的比较多。在这一阶段，产业政策工具要适度让位，应由更加市场化的风险投资来推动的阶段，否则会拉高公司估值，并不利于更多社会资金的进入。同时，这一阶段制度建设要积极上位，应进一步完善多层次资本市场，特别是要优化风险投资的退出机制。

 

在创新技术大规模商业化的阶段，产业政策要退出。目前的问题在于，很多商业银行甚至是政策性金融机构为了求稳，对央企和地方国企的项目热情很高，但对战略性新兴产业的金融支持是不足的。中国仍以间接融资为主，商业银行在新赛道已开拓、方向已明确的领域应更加有所作为。

 

为此，银行更应加大金融创新的力度，跳出同质化竞争的红海，进入到产业创新赛道的蓝海，通过股债联动等产品创新，加大对战略性新兴产业的融资支持，特别是要支持那些尚不具备上市条件的专精特新企业。

 

作者：卓贤 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副部长、研究员