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推动“新基建”需要注意的问题及其政策取向

下一代创新研究 李晓华 / 2020-05-24 19:35:00
“新基建”既是关系当前“六稳”“六保”的重要政策抓手,又是着眼于未来智慧社会建设的重要战略。在推动“新基建”的过程中,需要汲取传统基础设施建设中的经验与教训,依据“新基建”的特性,制定和实施有效的国家战略和政策。
 
(一)推动“新基建”需要注意的问题
 
第一,“新基建”的不确定性高。数字技术作为快速演进中的前沿技术,具有高度的不确定性,包括技术的不确定性、市场的不确定性、组织的不确定性。基础设施具有非竞争性或部分竞争性的特点,存在着正外部性和供给不足,因而政府在传统基础设施的规划建设中往往发挥着主导性的作用。相对于在市场中直接参与技术创新、市场竞争和面对用户的企业,政府对于技术和市场的不确定性更不敏感,因此正确作出新型基础设施技术路线选择和建设规模决策更加困难。一旦决策失误,不但会面临巨额的投资损失,而且会丧失在前沿数字技术领域的发展先机,并因新型基础设施建设的滞后影响经济社会的转型升级。
 
第二,“新基建”的价值折旧快。与传统基础设施以机械、建筑、设施等物质产品为主要表现形式不同,新型基础设施的主要物质载体是电子信息产品,以及其中蕴含的大量算法、软件和服务。相较于机械、建筑和设施,电子信息产品与软件、互联网服务的技术进步更快、折旧周期更短。《中华人民共和国企业所得税法实施条例》对固定资产折旧最低年限的规定是:房屋、建筑物为20年,飞机、火车、轮船、机器、机械和其他生产设备为10年,电子设备为3年。根据《财政部 国家税务总局关于企业所得税若干优惠政策的通知》,软件的折旧或摊销年限最短为2年。尽管超前的基础设施建设对于经济社会的发展至关重要,但是新型基础设施如果不能适时发挥作用,产生直接经济效益或间接社会效益,就可能造成巨大的资源浪费。
 
第三,“新基建”的竞争性强。虽然公共产品理论是基础设施建设的理论基石,但并不意味着基础设施必然要由政府来提供。在传统基础设施建设中,政府的参与程度较高,或者由政府进行投资,或者由公共部门直接运营,即使像通信、道路等商业化运营基础设施的准入也受到政府的严格管制。新型基础设施中的数字平台的形成是市场竞争的结果,企业可以利用技术突破带来的商业模式变革机遇建立平台,并实现平台规模的迅速扩大。由于网络效应的存在,在同一细分市场中通常最终只能剩下数量很少甚至一两家平台企业,这些平台成为许多第三方供应商甚至个人创业者经营活动开展的支撑条件。例如,电商平台能够给网店提供网店模板、数据存储和分析、金融支持等服务,大幅度降低了开店成本,提高了开店的便利性。在较为成熟的细分数字经济领域,虽然由于“赢家通吃”最终市场的平台数量不多,但彼此之间的竞争仍然非常激烈,同时,入驻同一平台的供应商也需要为争夺稀缺的流量进行激烈的竞争。
 
(二)推动“新基建”的政策取向
 
新型基础设施建设需要处理好长期与短期、政府与企业、规制与竞争等方面的关系。为此,推动“新基建”应坚持如下政策取向:
 
第一,面向未来,政府引导。新型基础设施的规划建设不应仅落脚于短期经济刺激,而要将其作为构建智慧社会、实现第二个百年奋斗目标的先导性工作和重要支撑。通过发布“新型基础设施建设战略”或“新型基础设施建设行动指南”等指导性文件,吸引社会各界积极参与“新基建”,同时要纠正地方政府在“新基建”领域的短期化行为,避免造成新型基础设施的严重产能过剩和资源浪费,避免因盲目大干快上而加重地方政府财政负担、加剧债务风险。
 
第二,适度超前,小步快走。“新基建”是经济社会智能化转型的基础,如果新型基础设施建设滞后,就会成为经济社会智能化的瓶颈;但如果新型基础设施太过超前,又会造成资源的极大浪费。因此,“新基建”应当适度超前,根据技术成熟程度、市场开发程度“小步快走”地稳步推进。例如,5G投资规模巨大,仅中国的投资规模估计就会超过1万亿元,但是5G相应的市场需求尚未培育起来,还缺少大规模应用5G的场景。此时最好的策略不是一哄而上,而是根据市场需求的发展,在最需要的地区、领域、场景率先启动,逐步推进。
 
第三,放松准入,多元参与。随着改革开放的深入推进,我国的市场准入管制逐步放松,但仍然存在着限制企业进入和公平参与竞争的“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”等问题。新型基础设施投资规模巨大和公共物品的特性要求有实力的国有企业参与其中,但是新型基础设施技术含量高、技术发展方向高度不确定以及强竞争性的特征要求充分调动民间的投资积极性,吸引大量的企业特别是民营企业、中小微企业的参与。
 
第四,合理分工,企业先行。新型基础设施建设应处理好政府与市场的关系,把市场愿意做、擅长做的交给市场,市场做不好的政府可以参与。政府的作用主要是从全局着手,制定基础设施发展愿景,并对“新基建”相关科学研究和具有非竞争性的公共物品提供资金支持,通过政府投资的基础设施建设为数字技术的产业化提供市场。在更多的基础设施领域,特别是具有部分竞争性的领域,应更好地调动企业的积极性,具有公共物品性质的基础设施也应该积极采取PPP模式,鼓励私营企业、民营资本参与基础设施的建设与运营。
 
第五,需求引导,竞争推动。新型基础设施是新兴产业发展的重要支撑力量,但其服务于新兴产业发展,需要新兴产业规模扩大的拉动。例如,充电桩设施的建设取决于新能源汽车的保有量和发展速度。对于新兴产业的发展,政府的重点工作不是提出明确的技术路线和规模目标,而应从公共利益出发设定更大的愿景、创造良好的产业发展环境,引导企业在新兴产业的投资和创新,并随着产业规模的扩大带动对新型基础设施的需求增长。例如在新能源汽车领域,政府要做的不应是选择锂电池路线或燃料电池路线、充电或换电模式,制定规模目标,而应根据可持续发展的要求设定能耗标准和减排目标,对达到能耗标准和减排目标的产品给予补贴,以此激励不同技术路线的竞争,与此同时,基础设施建设也要随之跟进。
 
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