深度解读：多方统筹疏堵结合，严防地方债务风险
地方债 风险防控 疏堵结合 / 2018-04-04 14:35:23
摘要：严格规范地方政府举债行为，积极稳妥化解累积的债务风险，是促进经济财政健康可持续、保障国家金融稳定安全的重要举措。今年有关地方债的监管政策密集出台，且不仅有政策加以规范，更是上升到中央全局的层面，近期召开的三次中央高层会议，都对地方政府债务管理工作提出明确要求。7月15日，全国金融工作会议指出，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。这是中央首次提出对地方债实行终身问责并倒查责任。7月24日，中共中央政治局会议要求积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量。7月28日，国务院常务会议部署积极稳妥化解累积的地方政府债务风险，坚决遏制隐性债务增量。同日，财政部在国新办举行新闻发布会，表示要坚持“开前门、堵后门”，综合施策，地方政府债务风险的控制能够做得更好。8月2日，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，部署打造中国版“市政收益债”，优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点，并允许地方自行选择其他重点项目试点分类发行专项债券。
关键词：地方债 风险防控 疏堵结合
目 录
一、今年以来地方债管理取得积极成效
（一）上半年地方债发行平稳
（二）多数地区置换过半债务率低于100%
（三）各省区市面临的偿债风险各异
二、高度警惕地方债存在的风险
（一）地方政府债务行为与“影子银行”的发展密切相关
（二）地方政府依然可以通过多种方式加杠杆
（三）地方债务隐形化并向PPP领域转移
三、各地建立防范地方债务风险常态化监管机制的探索
（一）湖南省：做实做细地方政府债务监管
（二）江西省：“五种模式”强化地方政府债务监管
（三）河南省：破解地方债监督难题
四、美国地方债管理模式及启示
五、多方统筹，疏堵结合控风险
（一）摸清地方债务产生根源，堵住地方大规模举债冲动
（二）继续规范地方政府债务融资行为
（三）完善监管政策，压缩监管套利空间
（四）加快财政体制和地方融资机制改革，消除地方债问题的体制根源
（五）推动政府转型，调整支出规模、优化支出结构
一、今年以来地方债管理取得积极成效
（一）上半年地方债发行平稳
2017年上半年，地方政府债券发行规模约1.86万亿元，相较2016年同期3.58万亿元规模几乎减半，占上半年债券市场发行总量17.53万亿元，占比同比下滑9个百分点。财政部有关负责人表示，主要原因包括地方政府未置换存量债务大量减少、地方财政部门主动调整地方债发行进度和节奏等。此外，上半年地方债发行规模下降，也与地方财政部门主动调整地方债发行进度和节奏有关。
（二）多数地区置换过半债务率低于100%
截至2017年6月，地方置换债规模超9.5万亿元，占存量置换债务（2014年末15.4万亿元）的63%。从省区市置换类地方债发行进度来看，浙江、厦门、山东、辽宁、湖北置换工作进度排名前列，尤其是浙江、厦门地方债置换工作已提前1年全部完成，对于政府一类债务置换完成度达到100%，其余3省置换工作进度也已超过或接近80%；其次，湖南、天津、江苏、宁波、福建、内蒙古、青岛等省市置换进度相对较快，已完成67%～77%左右；地方债置换进度较为缓慢的省市主要有北京、海南、大连，置换进度均不到50%，此外，安徽、上海、吉林、广西、青海和宁夏等进度也在55%以下，与全国总量和其他省市相比较为偏慢。
2017年下半年至2018年，从各省市尚待置换的地方债测算规模看，北京、广东、贵州、江苏、四川置换类地方债发行压力最大，总规模仍在2700亿元以上；上海、安徽、云南、河南等6省市尚需置换规模在2000亿元以上；而剩余置换量较小的省市主要有青岛、宁夏、宁波、青海、天津和甘肃，剩余规模尚不足700亿元，浙江、厦门置换已提前1年完成，未来地方债发行量将大大减少。
（三）各省区市面临的偿债风险各异
截至2017年上半年，各省市地方政府性债券余额为12.6万亿元，相当于2016年GDP的16%，负债率并不高，相当于综合财力（预算财政收入+结转结余调整+政府性基金收入）的52%，债务率低于100%。其中，江苏、山东、浙江、广东、四川、贵州等省地方政府性债券余额均在6000亿元以上，尤其江苏地方债余额最高达9042亿元。一方面如果以“各省地方债券存量/各省GDP”衡量各省债务率和静态偿债风险，可以看出，青海、云南、宁夏、内蒙古等中西部省区占GDP比较高，分别达42%、30%、29%和23%，偿债压力相对较大；占比偏低的省市除广东、青岛在10%以下，还包括河南（10.6%）、山东（11.1%）、北京（11.5%）、厦门（11.6%）、江苏（11.9%）等，反映出这些地方政府的资产负债表具有较强资产厚度，偿债压力较小。另一方面，如果以“各省地方债券存量/广义综合财力”来衡量地方现金流和动态偿债风险，其中地方综合财力包含“地方财政收入+政府性基金收入+中央转移和专项转移收入+地方发债收入”，可以看出，各省比例差异显著，湖南、贵州、河北3省排名最高，均在90%以上，而厦门、上海、北京、海南占比较低，不到40%，广义财力收入覆盖力度较强，债务风险相对较轻。
二、高度警惕地方债存在的风险
在中央政府规范和约束地方债情况下，地方政府仍有投资冲动。规范的融资路径难以满足其资金需求，加之银行业面临日益严峻的“资产荒”，迫切需要寻找能提供一定回报且风险可控的优质借款主体。供求契合，面对已有的政策约束，银行和地方政府在融资模式上进行了“创新”以规避监管。其中最值得关注的是PPP和政府产业引导基金的异化。
（一）地方政府债务行为与“影子银行”的发展密切相关
在过去几年的金融实践中，地方政府债务行为与“影子银行”的发展密切相关。2015年以来，在投融资平台受限的背景下，地方政府大量通过PPP项目、政府引导基金以及违规担保等，变相扩大隐形债务规模。在资金供给端，则与各类“影子银行”对接，既没有在政府的负债中得以体现，也没有被纳入银行的资产负债表，风险敞口极不透明。这一方面有可能造成地方政府的过度负债，加大财政风险；另一方面则可能造成银行体系风险的过度积累，影响金融体系的稳定。
（二）地方政府依然可以通过多种方式加杠杆
在制度层面，政府对PPP可能产生的隐形债务有着严格的限制，但实践中，地方政府依然可以通过多种方式加杠杆。一是通过隐形的抽屉协议和财政安慰函提供变相担保，最后项目的债务风险依然集中在地方政府身上；二是通过产业基金优先劣后级的方式进行显性担保，以提高杠杆比例，一般杠杆比例在1:4，甚至更高，融资主要来自各类资管产品或其他资金；三是承诺回购，类似于BT项目，随着大量项目建成或者进入回购期，回购压力增大可能带来地方政府财政风险的上升。
（三）地方债务隐形化并向PPP领域转移
由于地方政府融资需求较大，通过发债等形式融资的数量又十分有限，导致地方债务隐形化压力仍将继续存在，并出现采取各种手段向PPP领域转移。特别是当前政策框架下，社会资本与政府共同开展PPP项目形成的债务，有的在一定程度上还依靠财政补贴和特许经营权进行偿还，这都将影响政府的现金流，本质上构成了财政支出责任。政府产业引导基金是近两年发展较快的另一种新融资模式。表面上，产业基金不增加政府债务，但在实践中，地方政府对其他的有限合伙人一般都有隐形的担保条款，并提供抵质押物，实际形成了地方政府的或有负债。PPP引导基金在融资过程中提供的各种直接或间接担保，在一定程度上也扩大了“影子债务”规模，在扩大地方隐形债务的同时，形成了新的风险。
三、各地建立防范地方债务风险常态化监管机制的探索
（一）湖南省：做实做细地方政府债务监管
1、定制度，确立监管机制。一是制定《湖南专员办地方政府债务监督实施细则》，结合湖南实际，细化地方政府债务监管职责、监管程序、监管重点、工作要求、处理原则，明确债务监管每年至少组织2-3次专项核查调研、每季度重点跟踪分析1个点，并视情况不定期组织抽查，建立常抓、长抓的监管机制，强化监管预期，营造不敢违规的政策氛围。二是制定《湖南专员办地方政府债务监管操作手册》，编制工作流程图，规范业务程序，强化内部风险防控。三是明确工作组织和重大事项议事原则，建立一把手负责制、季度报告制、重大问题集体议决制，确保债务监管的力度和强度。
2、搭平台，凝聚监管合力。地方财政、金融机构等既是债务监管的对象又是合作伙伴，防风险是共同的目标，开展监管合作，有利于凝聚监管合力，形成齐抓共管的局面。主要通过三种措施来实现：一是信息共享。与地方财政广泛开展地方政府债务管理信息系统数据、融资平台公司债务信息、政府购买服务信息、PPP项目信息交换；利用地方“一行三会”和发改委的行业监管地位，及时获取融资平台公司银行贷款、企业债券等实时数据，夯实动态监管基础。二是联合监管。与地方财政组织联合督查，探索与地方银监部门开展涉融资平台贷款监管合作，邀请金融机构派员参与专项核查工作，多角度发力规范政府债务管理行为。三是成果通报。注重对地方政府的汇报，将监管中发现的问题第一时间通报湖南省委、省政府，并主动汇报，得到领导重视，大幅提高了整改和规范的执行力，切实起到了查处一点规范一片的效果。
3、抓关键，实施精准监管。监管中，围绕重点、狠抓关键，针对“借、用、还”各环节中的核心业务点，精准组织核查调研，及时发现和阻断违规行为。“举借”环节重点监管地方政府债务限额和新增限额分配是否合规、是否有对应项目，确保债券资金供给与需求相匹配，从源头预防出现债券资金闲置、挪用。“使用”环节重点监管债券资金使用是否及时、是否存在挪用，并尝试开展新增债券资金使用绩效评价，确保地方政府债券资金安全、用好。“偿还”环节重点监管债务本息是否及时偿还、是否全额列入预算、违约信息是否对外披露，硬化财政预算约束。违法违规举债方面，依托从湖南省财政厅、“一行三会”、发改委获取的共享数据，以及从中国信托网、中国债券信息登记网、万得金融数据库等取得的公开信息，建立融资平台债务及地方中长期支出责任监管数据库，实时监控异常增信和违规补贴情况。近年来，湖南专员办开展了8次不同类型的地方政府债务核查，2017年计划组织对债券资金发行使用和违法违规融资的核查。
4、严问责，强化预警提示。“动员千遍，不如问责一次”，湖南专员办将问责作为提升监管力度的重要抓手。对发现的问题，一方面提出处理意见报财政部，由财政部依法进行处理；另一方面主动约谈市、县财政部门，督促整改规范。强化监管成果利用，责成湖南省财政厅将有关情况在全省财政系统内进行通报，协调建立违规问题与新增债券额度分配、省级一般转移支付资金分配挂钩机制，增加违规成本，增强激励约束效果。同时，强化风险预警，将地方债务风险预警与地方财政运行风险分析有机结合起来，细化预警模型和预警指标，对财政部下发的风险预警名单作进一步区分归类。督促高风险地区必须按规定制定风险应急预案，切实防范发生系统性区域性风险。
（二）江西省：“五种模式”强化地方政府债务监管
一是联合监管，凝聚合力。联合江西省财政厅第一时间向省直各部门、各市县财政部门转发财预〔2016〕175号文，加大政策宣传，扩大影响，并就贯彻落实办法提出自觉接受监督管理、依法举债、强化责任追究、及时对照开展自查自纠等具体要求。在日常监管和专项核查中注重与江西省财政厅的沟通协作，实现信息共通和资源共享，在资料报送、问题反馈、情况通报和提供智力支持等方面进行了深度协作，形成监管合力。借助“一行三会”的行业监管优势，及时获取融资平台公司银行贷款和企业债券等实时数据，联合江西省银监局、中国人民银行江西省分行开展置换债券资金核查工作，充分发挥联合联动机制的作用。
二是系统监管，扫除盲区。从地方政府债券发行、债券资金使用、债务预算管理、限额管理、地方政府和融资平台公司举债行为等方面开展全方位的监督，对地方政府债务“借、用、还、管”各环节进行全链条的监控。在举借环节，江西专员办派出观察员对江西地方政府债券现场发行情况进行全过程监督，监督新增债券是否有对应的项目，从源头上防止债券资金的闲置和挪用。在使用环节，监督债券资金是否按规定用途使用，防止挪用，确保资金安全。在偿还环节，监督置换债券资金是否点对点置换，是否全额纳入预算，是否实现预算的硬约束。在违规举债方面，与江西省当地银监部门密切配合，实现信息的互联互通，从对金融部门监管中及时发现违规举债的线索并予以查实。
三是信息监管，提高效率。充分利用地方政府债务管理系统，做好江西地方政府债务管理的日常监测。依托融资平台公司等债务情况调查统计的数据，借助银监部门的现场检查系统、人民银行的征信系统以及从中国信托网、中国债券信息登记网、土地拍卖网站取得的公开信息，对融资平台公司举借的债务及地方中长期支出责任进行实时的监控，及时发现异常增加贷款和违规补贴等情况。通过信息化手段构建的数据分析提升监管效率，缓解因人员不足造成的监管缺位压力。
四是动态监管，强化预警。及时归集江西省财政厅报送的有关材料，做实用活债务基础台账。通过日常的监测分析，找出疑点和问题。如，在对债务数据进行分析的基础上，发现江西省部分县区债务余额超限额的问题，江西专员办主动对相关县区开展约谈，通报监管中发现的问题，结合财预〔2017〕50号文和财预〔2017〕87号文的要求，督促相关县区积极主动对照自查自纠。强化风险预警，将地方政府债务监督与地方财政运行情况监控有机结合起来，分析财政部下发的风险预警和提示名单，进一步区分归类，有目的地选择部分高风险地区开展实地核查，切实防范区域性的债务风险。
五是专项监管，突出重点。抓住江西地方政府债务“借、用、还、管”各环节的核心，结合日常监管发现的情况，从中选取有代表性的县区精准组织专项核查调研，及时发现和制止违规行为。在开展专项核查调研时，对被核查地方的政府债务制度建设、限额管理、预算管理、债券资金使用、融资行为等进行全方位的扫描，重心放在债券资金使用和融资平台公司融资行为上，对具有普遍性、趋向性和代表性的问题，分析深层次的原因，为财政部完善政策提供政策建议。同时强化问责，对发现的问题，在向财政部报告的同时向江西省政府专题汇报，在全省范围内通报批评，以点带面，放大监管成效。一年来，江西省政府刘奇省长、毛伟明常务副省长分别对江西专员办报送的债务监管专题材料作出3次批示，江西省财政厅先后向全省下发了3次整改通知。
（三）河南省：破解地方债监督难题
1、凝聚监督共识，争取地方政府支持。2016年11月，财政部出台了《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》，要求专员办切实做好地方政府债务监督工作。为进一步凝聚监督共识，取得地方政府支持，河南专员办主动向河南省政府领导汇报地方政府债务监督工作。在河南省政府召开的河南省地方政府债务风险化解会议上，河南专员办领导通报了河南省地方政府债务风险情况，并提出具体工作要求。通过召开河南省债务工作会议，河南省各地各部门进一步统一了思想、提高了认识，为河南专员办更好地开展地方政府债务监督工作夯实了基础。
2、架通债务数据专线，建立信息共享机制。针对目前地方政府债务信息共享不充分、不全面、不及时的难题，河南专员办抓紧建立健全地方政府债务监督信息共享机制。一是共享地方政府债务系统信息。主动与河南省财政厅联系，在兼顾安全保密和通讯便捷的基础上，架通了与河南省地方政府性债务系统连接的数据专线，取得河南省地方政府债务查询权限，实时掌握全省地方政府性债务情况和动态变化，在最短的时间内获取第一手信息数据。二是共享地方政府融资平台信息。要求河南省各级财政部门分别统计汇总本地融资平台公司情况，并向河南专员办备案。由各融资平台梳理上报债务情况，推动各融资平台市场化转型，逐步清理、脱钩改制。三是共享跨地区地方政府债务和融资行为信息，与相关专员办及时沟通，协同开展监督工作。
3、制订实施办法，规范债务监督行为。河南专员办结合河南省实际情况，充分调研，认真起草，反复征求河南各级财政部门以及融资平台公司的意见，十数次易稿，形成了13章44条的《财政部驻河南省财政监察专员办事处地方政府债务监督实施暂行办法》。《暂行办法》从四个方面对债务监督工作予以明确：一是定职责。依法依规界定专员办、地方财政部门、融资平台、金融机构等在地方政府债务监督工作中的职责。二是定重点。根据财预〔2016〕175号文件要求，结合监督工作实践，判定监督工作的重点是地方政府和融资平台公司的融资行为。三是定方式。采用备案报告、动态监控、调研分析、约谈函询、核查检查、处理问责、曝光警示、社会监督等手段和措施提高监督质效。四是控风险。通过行之有效的制度，防范专员办债务监督自身风险。
4、借助外部力量，形成监督合力。河南专员办抽调河南省地方财政部门、金融机构业务骨干协助工作，充实监督力量，加强债务监督干部队伍建设。河南专员办联合“一行三会”等中央驻豫金融监管机构和河南省发改、财政、商务、工信、金融办等地方单位，设立地方政府债务监管联席会议，以河南专员办为召集人，定期召开联席会议，通报情况、研究工作。对重大债务工作，按照财政部领导的要求，除上报财政部外还要向河南省委省政府报告。河南专员办利用政府购买服务，借助社会力量，建立债务监督工作专家库和中介机构库，必要时成立专项监督小组或委托相关专业化中介机构，对债务或融资平台融资进行专项监督。
四、美国地方债管理模式及启示
随着中央加大地方债发行和地方政府债券置换的力度，我国地方政府的债务风险得到了某种程度的控制。但在如何防范流动性风险、如何筹资开展基础设施和公益项目建设、如何做好长期预算规划等方面，很多地方政府仍没有形成完整、清晰的思路。国务院研究室综合课题组通过实地调研，从美国地方债管理实践中形成了一些有益的建议。
2008年金融危机后，美国已有40多个地方政府申请了破产保护，但它们中的大部分依然运转有序，未出现社会动荡。这得益于以下几个因素。首先，与企业破产不同，债权人和法院都不能干涉已破产地方政府继续行使行政权力，不能干扰其开展公共服务，只能参与协商和监控地方政府的债务重组计划。根据联邦破产法，在重组债务时，只能适当兼顾债权人利益，地方政府没有必须偿还一般责任债券本息的义务。可以看出，美国处理地方政府破产的思路是首先保证其有足够流动性来履行正常的公共服务职能，不轻易清算政府财产。尽管我国尚没有地方政府在名义上破产，但地方政府也有必要围绕债务重组、流动性援助、政府履职等制定相关预案。
美国州及地方政府的预算基本原则是，资本性预算与经常性预算分开管理，基础设施建设和公益项目都由资本性预算管理。一般地方政府只能为资本性预算融资，且如果资本项目收益不能覆盖到期本息，政府没有义务用税收偿还。由于资本预算被用来为基础设施投资提供资金，时间跨度很长，因此资本项目债务在美国不纳入以一年为单位的地方政府赤字。而且，资本项目负债必须得到有关机关甚至全体公民的授权和批准。与之相比，我国经常性预算与建设性预算（相当于美国资本性预算）往往混编在公共预算中，建设性负债与经常性赤字不分，容易造成赤字比例偏大，也不利于扩大积极财政政策的空间。
再有，美国地方政府对公益性项目的预算计划水平很高，很多都制定了跨年度的资本改善计划（CIP），统筹衔接项目的资金来源、支出、偿还和中长期发展规划，比较好的控制了债务风险。CIP是政府中长期发展愿景、资本项目建设、财政收支三者间的综合性计划，它要求制定债务规模时要在确保续建项目完成的基础上，再根据财力和融资能力设立新项目，兼顾了需要和可能。CIP还包括了债务防范机制，一是很高的公众参与度、计划透明度；二是项目融资需要比较论证后选择最优方案；三是只有纳入CIP的项目才有资格在资本市场进行直接融资，并借助资本市场完备的信息披露制度确保投资者可以全面评估政府财政。国务院研究综合课题组建议，各级政府也应编制类似CIP的“中长期建设投融资规划”，按照财政可承受能力，做好重大项目建设周期与不同融资工具之间的合理搭配及平衡。
另外，美国政府为了撬动私人资本以弥补基础设施建设的资金缺口，并提高基础设施的运营效率，也在80年代初推广PPP模式。在实际操作中，地方财政部门要采取公开招标等方式，做到政府财政支出公开透明以便于公众监督政府负债。为了解决“管建设的不管运营，管运营的不管建设”造成的长期运营负担过重问题，美国PPP项目都建立了规范的特别目的机构（SPV）。SPV涵盖了投资方、金融机构和政府部门，在项目融资、建设、运营的各个阶段由这个单一机构负责，确保项目全生命周期各个环节有效衔接。美国的PPP模式中，政府与社会资本是在平等协商、依法合规、诚信互惠的基础上达成合作关系，而不是利用管理优势获取强势谈判地位，挤压私营方的合理收益。
而且，为了保证项目的可持续性，美国地方政府建立了定价与风险分担机制，即政府承担政策、法律变更等风险，私人部门承担项目融资、建设、运营和技术等风险，避免了政府为吸引社会资本而承担过多风险，或将过多风险转嫁给私营部门。为了提高基础设施项目的营运效率，地方政府遵循“物有所值”原则，不是简单追求采购价格最低，而是更多关注成本、质量、风险及效益等因素，实现“让专业的人做专业的事”。
五、多方统筹，疏堵结合控风险
当前，消解地方债的制约因素，需要疏堵结合：一方面，针对地方债“隐形化”和复杂化加剧的趋势，增强“堵”的效果；另一方面，削减地方债务存量，解决根源性问题，以“疏”消除地方债的深层制约。
（一）摸清地方债务产生根源，堵住地方大规模举债冲动
为此政府通过授人以渔，让地方有强健的财政基础，然后强化财政纪律，正本清源；然后再采取债转股等市场化办法合理化解地方债务风险，有效规范地方债务风险重要性，在于提高地方经济发展的韧性和财政可持续性，避免酿造局部危机和系统性风险。隐性债务风险将会危及地方社会稳定，动摇执政根基，因此需要加以遏制蔓延，让纳税人的钱合规使用而不被滥用。
（二）继续规范地方政府债务融资行为
地方政府一律采取在限额内发行地方政府债券方式规范举债，除此之外，地方政府不得以任何方式举债。坚决制止地方政府通过融资平台公司变相融资，要督促地方严格执行国家出台的PPP、政府投资基金、政府购买服务等各项规范管理政策要求，防止地方政府把它异化为变相举债的渠道。加快推进融资平台公司市场化转型，剥离融资平台公司的政府融资职能。加大对违法违规融资担保行为查处问责力度。在推进地方政府债务置换的同时，进一步优化地方债的发行机制和交易机制，扩大地方债质押范围并适当上调抵质押率，以提高地方债的市场结构程度和流动性。在“堵旁门”的同时，不断完善地方债发行的正途，为规范地方政府融资、控制债务风险创造条件。
（三）完善监管政策，压缩监管套利空间
针对银行利用许多创新业务和产品来为地方政府融资加杠杆的情况，需要根据现有法规的要求，实施严格的穿透。按照实质重于形式的原则，对银行最终承担风险的部分，需要纳入银行全面风险管理框架，在按规定计提拨备和风险资产的同时，还要特别关注此类融资可能给银行带来的流动性风险。此外，由于此类融资往往还涉及到不同类型和不同机构产品的嵌套，长远看，还需要尽快出台跨部门的统一监管规则，并强化监管协调，以降低跨行业套利的空间。
（四）加快财政体制和地方融资机制改革，消除地方债问题的体制根源
财力与事权不匹配以及地方融资机制不规范、不健全，是地方政府债务产生、膨胀的重要原因。为此，加快推进财政体制改革，在适度加强中央事权和支出责任的前提下，明确各级政府事权和支出责任，进一步理顺中央和地方收入划分，完善转移支付制度。严格实施地方政府债务高风险地区化债计划管理。严格落实地方政府债务中低风险地区债务风险管控财政奖惩问责机制，确保债务资金在合理区间内运行，集中开展地方政府融资担保清理整改，有序降低债务率和债务规模。对于或有债务，要厘清政府与市场边界，加快推进“实体类”融资平台公司转型，进一步规范融资平台公司融资行为管理，坚决遏制隐性债务增量。一方面，要切实加强融资平台公司管理，规范政府与社会资本合作行为；另一方面，要健全规范地方政府举债融资机制。同时，要创新和探索地方债务风险控制和化解新模式，例如债务证券化和债权质押融资等。
（五）推动政府进一步转型，调整支出规模、优化支出结构
坚持简政放权和政府能力建设相结合，进一步优化政府职能和部门设置，规范和明确政府的权力边界和职责范围，特别是要进一步完善政府投资权限划分和投资体制改革，实现放权与集权的动态平衡。同时，改革财政支出审核、控制和评价机制，规范行政事业费的供应范围，通过优化政府机构组合，大力压缩行政开支等一般性支出，在提高科技、教育、社会保障、公共卫生等社会性支出比例的同时，优化其内部结构，形成公平、科学、高效的社会性支出制度。此外，实质性推进专项资金清理，减少专项资金规模。
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