2021年2月21日，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》（简称《意见》）正式发布。这已是我国进入21世纪后一号文件连续第18年聚焦三农问题，新发展阶段“三农”工作依然至关重要，深刻认识和把握新发展阶段“三农”工作的历史方位和战略定位，对凝聚全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的共识和合力，具有长远的指导意义。《意见》有三个显著特点：覆盖广，《意见》既对2021年具体工作进行部署，也明确今后五年的工作重点及相关举措，强化连续性，提供稳定的政策环境；持续久，以衔接过渡期为代表为巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴衔接；举措新，提出如农村现代化、扶助常态化等多项创新举措为乡村振兴工作提供支撑。《意见》既谋长远，展望至2025年，贯穿“十四五”时期；又细落位，对实现巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴有机衔接、加快推进农业现代化等具体工作进行细致部署，为今后一个时期的“三农”工作指明了方向、谋划了重点。文件核心亮点集中在种业、农业科技与农业装备、县城为载体的新型城镇化等。

 

 

习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话中指出，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。习近平总书记在中央农村工作会议上强调，坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力推动乡村振兴，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足。当前，我国“三农”工作重心由实现全面小康和消除绝对贫困向全面推进乡村振兴和加快农业农村现代化转移。《意见》在这一重要的过渡时期为脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接、开启农业农村现代化新篇章指明了工作方向，作出了具体谋划部署。

 

（一）有利于落实党的十九届五中全会精神。全会提出，“十四五”时期要优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。《意见》针对党的十九届五中全会上提出的乡村振兴战略、新型工农城乡关系、农业农村现代化等工作分别作出部署，同时，进一步明确保障国家粮食安全、实施乡村建设行动、深化农村改革，以及实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等重要工作任务。《意见》继续细化具体工作内容，进一步提出衔接过渡期，构建现代乡村产业体系、推进现代农业经营体系建设等落实举措，延续了五中全会精神，强化工作的可操作性。

 

（二）有利于抓好中央经济工作会议明确的2021年农业发展重点任务。中央经济工作会议强调“解决好种子和耕地问题”，凸显党对农业发展的重视。《意见》中再次重申落实藏粮于地、藏粮于技战略，保障粮食安全，呼应中央经济工作会议上对于种子和耕地问题的内容并就建设高标准农田、强化农田水利建设、实施土地保护工程等会议内容作进一步延伸与说明。《农业农村部关于落实好党中央、国务院2021年农业农村重点工作部署的实施意见》中明确指出，实施新一轮高标准农田建设规划，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点，提高投入标准和建设质量，完成1亿亩高标准农田建设任务，统筹发展高效节水灌溉1500万亩。推动地方将高标准农田建设新增耕地作为占补平衡耕地指标调剂所得收益，优先用于高标准农田建设。

 

（三）有利于应对日益复杂严峻的国内外形势，确保粮食和农业安全。在新冠肺炎疫情加剧世界动荡变革的特殊时刻，迫切需要统筹发展和安全，夯实稳住农业基本盘、守好“三农”基础，为我国整体发展创造稳定环境。

 

二、牢牢抓住2021年和今后五年“三农”工作发展目标

 

中国现代化的短板在农村、在农业。加快推进乡村建设，努力实现农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家不能落下农业农村，这是现代化进程中必须面对和处理好的重大问题。为构建新发展格局，要以扩大内需为战略基点，投入更多的资源和力量优先发展农业农村，加快推进农业农村现代化进程，为双循环系统注入新的活力。

 

1、《意见》提出，2021年，农业供给侧结构性改革深入推进，粮食播种面积保持稳定、产量达到1.3万亿斤以上。目前我国粮食生产已经实现“十七连丰”，连续6年保持总产量在1.3万亿斤以上，坚守18亿亩耕地红线的底线不动摇。稳定粮食种植面积及产量，农业将继续为经济发展发挥“压舱石”的作用，同时为打赢种业翻身仗，确保我国粮食及重要农产品供给保障安全提供基础支撑。

 

图 2015-2020年我国粮食总产量（万吨）

2、《意见》指出，2021年要使农民收入增长继续快于城镇居民，脱贫攻坚成果持续巩固。当前现行标准下农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，农民收入增速连续11年快于城镇居民，城乡居民收入差距有2019年的2.64:1缩小为2.56:1，农民人均收入提前实现比2010年翻一番的目标。努力实现农民收入增长继续快于城镇居民，缩小城乡收入差距有助于进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，同时改善农民收入结构，推进乡村振兴工作。

 

3、《意见》明确，2021年力争农业农村现代化规划启动实施，实现脱贫攻坚政策体系和工作机制同乡村振兴有效衔接、平稳过渡。在充分总结吸纳《全国农业现代化规划（2016-2020年）》基础上，科学编制“十四五”时期我国农业农村现代化规划，加强对乡村振兴的指导，立足双循环新发展格局，明确“十四五”时期“三农”问题及乡村振兴发展目标。农村人居环境整治提升，改善农村生产生活方式，实现绿色转型取得积极进展，改善农村生态环境，优化乡村面貌。

 

4、《意见》强调，2025年，农业农村现代化取得重要进展，农业基础设施现代化迈上新台阶，农村生活设施便利化初步实现，城乡基本公共服务均等化水平明显提高。力争2025年我国现代乡村产业体系基本形成，有条件的地区率先基本实现农业现代化。脱贫攻坚成果巩固拓展，城乡居民收入差距持续缩小。农村生产生活方式绿色转型取得积极进展，农村生态环境得到明显改善。

 

三、实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接

 

（一）设立衔接过渡期

 

1、《意见》指出，设立5年衔接过渡期，过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。在脱贫攻坚战胜利后仍要采取有效措施巩固拓展脱贫攻坚成果，实行“四个不摘”政策即摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。

 

在取得脱贫攻坚战胜利后，衔接过渡期内保持以工代赈、公益岗位、消费扶贫等巩固拓展脱贫攻坚成果的政策稳定，完善劳务对接机制，扶助贫困地区劳动力及外出务工劳动力就业。抓紧出台各项政策完善优化的具体实施办法，确保工作不留空档、政策不留空白。

 

2、《意见》明确，在衔接过渡期重要建立农村低收入人口和欠发达地区的帮扶机制，在已脱贫地区中选出困难县，重点帮扶提高内生发展动力，巩固脱贫攻坚成果。政策稳定性、连续性对于巩固拓展脱贫攻坚成果有重要影响，在脱贫摘帽的基础上调整政策方向向乡村振兴过渡，避免规模性返贫。通过中央有关部门出台的200多个政策文件和实施方案，有序推进政策优化调整，推动工作体系平稳转型。要在保持主要帮扶政策总体稳定基础上，逐项推进政策分类优化调整，做好同乡村振兴的有效衔接，逐步实现平稳过渡。

 

 

1、《意见》指出，在农业农村基础设施建设领域推广以工代赈方式，吸纳更多脱贫人口和低收入人口就地就近就业。当前我国已如期夺取脱贫攻坚战胜利，但部分困难地区脱贫成果仍需稳固，总体发展水平仍有待提升，对此应通过多种方式对脱贫地区、脱贫人群开展重点帮扶工作，做到扶贫扶志，防止返贫，以切实推进乡村振兴工作巩固拓展脱贫成果。

 

2、《意见》在脱贫地区重点建设一批区域性和跨区域重大基础设施工程，以及加大对脱贫县乡村振兴支持力度。党和国家不断完善乡村基础设施服务网络，通过工程带动城乡融合发展，创造更多就业岗位，以带动当地经济长期发展，彻底摆脱贫困。在西部地区脱贫县中确定一批国家乡村振兴重点帮扶县集中支持，坚持完善东西部协作和对口支援、社会力量参与帮扶等机制，深化结对共建、消费扶贫等已有帮扶方式，助力乡村吸收先进发展管理经验及优化产业结构，多角度持续推进脱贫地区开展乡村振兴工作。

 

四、加快推进农业现代化

 

（一）提升粮食和重要农产品供给保障能力

 

1、《意见》提出，深入实施重要农产品保障战略，“十四五”时期各省（自治区、直辖市）要稳定粮食播种面积、提高单产水平。当前，我国用不足世界10%的耕地为超过世界20%的人口提供粮食，已连续六年产粮1.3万亿斤以上，本身就体现出农业发展的高效集约性，但仍要确保种植面积，提高产粮效率。

 

面对日益复杂的国际环境和经济形势，粮食及重要农产品的供给保障是我国经济行稳致远的“压舱石”，要将粮食安全牢牢把握在自己手中。各级有关部门要进一步落实粮食安全党政同责要求，压实地方党委政府的义务和责任，确保粮食播种面积落地，同时完善种粮农民补贴政策，健全产粮大县支持政策体系，调动农民务农种粮和地方政府重农抓粮的积极性。加强粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，努力建设高标准农田提高单位粮食产量，强化我国粮食供应保障。

 

2、《意见》提出，优化农产品贸易布局，实施农产品进口多元化战略，支持企业融入全球农产品供应链。2020年我国大豆进口量已超过1亿吨，相比2019年增长超10%，进口占比超过90%，通过政策支撑和引导提高大比例进口粮食的自给水平，通过科技创新、科学育种、科学种植等方式提高如玉米、大豆等重要农产品的自给能力，同时以保证耕地面积，粮食品牌打造、提升、培优和标准化生产等多种形式提高我国粮食总产量，努力实现产粮1.3万亿斤的目标。

 

 

（二）打好种业翻身仗，坚决守住18亿亩耕地红线

 

1、《意见》指出，加强农业种质资源保护开发利用，对育种基础性研究给予长期稳定支持，推进生物育种产业化应用，坚决打赢种业翻身仗，用自主创新科技手段确保我国粮食生产安全。当前我国种业及重点农产品存在技术水平低、严重依赖进口的隐忧，并且在2020年新冠肺炎疫情冲击下，主要粮食出口国纷纷限制出口，再次敲响粮食安全问题警钟，而种子安全是粮食安全的根本前提，这也是中央高度重视种子安全问题的根本原因。当前我国加快实施农业生物育种重大科技项目，加强育种领域知识产权保护，坚持农业科技自立自强，希望通过提升育种水平降低我国种业及重点农产品对进口的依赖。《意见》在2020年中央经济工作会议后再提“打好种业翻身仗”，并在原有内容基础上进行较大篇幅的扩展，从种质资源库建设、生物育种科技攻关、生物育种产业化应用、育种知识产权保护、育繁推一体化建设等方面提出具体实施方案，为种业发展指明方向，通过科技创新进一步提升我国种业发展的安全性、自给性、科技性。未来与育种相关的技术和产业将成为农业领域重要的增量投资方向。

 

2、《意见》提出，科学划定各类空间管控边界，严格实行土地用途管制，要采取“长牙齿”的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。耕地是粮食生产的命根子，我国坚守18亿亩耕地红线，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”，确保土地耕种面积，统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，科学划定各类空间管控边界，严格实行土地用途管制。明确耕地利用优先序，明确耕地和永久基本农田不同的管制目标和管制强度，实施新一轮高标准农田建设规划，2021年建设1亿亩旱涝保收、高产稳产高标准农田，当前我国粮食播种面积达到1.17亿公顷，据2018年数据，我国现有高标准农田约5.6亿亩，2020年年度建设超8千万亩高标准农田，根据2019年发布的《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》，计划在2022年实现全国建设10亿亩高标准农田的目标。

 

 

1、《意见》指出，建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群。乡村地区是我国非城区地区高质量发展的主体和前沿阵地，在推进城市现代化的同时，要坚持农业现代化与农村现代化一体设计、齐头并进，以现代乡村产业体系、现代农业经营体系为抓手，推进“三农”问题的现代化发展，进行战略性布局。

 

2、《意见》提出，推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设。把农业现代化示范区作为推进农业现代化的重要抓手，到2025年创建500个左右示范区。以农业现代化示范区和现代农业经营体系为带动，明确发展路径，吸纳更多人才，强化乡村创新创业，推动乡村振兴与农业现代化建设。

 

3、《意见》提及支持市场主体建设区域性农业全产业链综合服务中心。深化供销合作社综合改革，开展生产、供销、信用“三位一体”综合合作试点，健全服务农民生产生活综合平台。吸引城市各方面人才到农村创业创新，参与乡村振兴和现代农业建设。

 

 

（一）加快推进村庄规划工作

 

1、《意见》指出，推动各地合理确定村庄分类和布局，加快编制村庄建设规划，注重保护好传统村落民居和乡村特色风貌，不搞大拆大建。力求2021年基本完成县级国土空间规划编制，积极有序推进“多规合一”实用性村庄规划编制，尽快实现村庄规划全覆盖。当前我国规划已覆盖省市一级，为全面推进乡村振兴，明确乡村发展方向，通过规划深化城乡融合发展。在规划编制的过程中要符合当地客观条件，明确地方特色，实现乡村空间规划与发展规划的有机结合，明确乡村建设、产业发展、空间布局等重点内容，强化对上位规划的衔接，避免同质化，形成差异化、优势互补的乡村发展格局。

 

2、《意见》明确编制村庄规划要立足现有基础，不搞大拆大建。既是与“两山”理论的结合，也是立足乡村特色推进乡村振兴的创新途径。要充分发挥规划的指导作用，以当地优势基础开展现代化保护、改造、开发。健全农房建设质量安全法律法规和监管体制，3年内完成安全隐患排查整治，加大农村地区文化遗产遗迹保护力度，在加强文化遗产遗迹保护的同时以乡村特色二三产业推进乡村建设。

 

 

1、《意见》明确，实施农村道路畅通工程和农村供水保障工程，到2025年农村自来水普及率达到88%。当前我国将公共基础设施建设的重点放在农村，将传统基础设施建设与新型基础设施建设相结合，加强乡村公共基础设施建设，着力推进水电路气房讯等公共基础设施往村覆盖、往户延伸，开展城乡交通一体化建设工作，提高“七通一平”覆盖率，加强农村道路桥梁安全隐患排查，重点改善通自然村道路和冷链物流等既方便生活又促进生产的基础设施。以基础设施建设为抓手，同步推进乡村居民生活环境改善与现代产业体系建设，为优质特色农产品制造、销售、运输提供便利，为农村创新创业提供基础设施支撑。

 

2、《意见》提出，推动农村千兆光网、第五代移动通信（5G）、移动物联网与城市同步规划建设，加快建设农业农村遥感卫星等天基设施，建立农业农村大数据体系，推动新一代信息技术与农业生产经营深度融合。目前乡村振兴以新基建强化城乡协同发展，依托完善的新型基础设施接入城市公共服务网络并扩大城市辐射范围，加强乡村公共服务、社会治理等数字化智能化建设。《意见》部署具体工作，进一步发挥城市公共服务优势提升乡村数字化程度，强化对乡村产业、土地资源、人居环境、防灾减灾等工作的支撑。

 

3、中央一号文件对数字技术推进乡村振兴和加快农业农村现代化作出了具体部署，明确提出“实施数字乡村建设发展工程”，并就深入推进农村数字基础设施建设、乡村产业数字化、乡村治理与服务数字化等工作提出了要求。为加快数字技术与农业农村各领域的深度融合，近年来国家先后出台系列政策文件，使数字乡村建设在短短的几年内由战略构想、方案规划迈入试点实施与在部分地区全面推进的新阶段。2018年中央一号文件首次提出实施“数字乡村战略”，2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》就明确了数字乡村发展的重点任务，2020年全国启动了一批数字乡村国家试点县（市、区）、多个省市也积极探索实施省级数字乡村试点。

 

随着我国数字经济的加速发展， 数字技术必将在推进乡村振兴和加快农业农村现代化的进展中发挥越来越重要的作用。加快数字技术的基础设施建设，有助于进一步提升农业农村生产力，优化城乡与区域要素流动和配置，缩小城乡差距； 以数字技术引领农业农村创新发展， 有助于推进农业高质高效，促进农业农村现代化；加快数字技术在乡村治理和公共服务等各领域应用， 能大幅提升乡村社会治理能力和公共服务效益。

 

 

《意见》明确，启动实施农村人居环境整治提升五年行动，从农村和农民实际需要出发抓好分类改厕、污水处理、废弃资源综合利用和环境设施管护机制。目前我国乡村建设正分类有序推进农村厕所革命，加强中西部地区农村户用厕所改造，因地制宜建设污水处理设施。未来工作中应健全农村生活垃圾收运处置体系，建设一批有机废弃物综合处置利用设施。不断健全农村人居环境设施管护机制，同时开展美丽宜居村庄和美丽庭院示范创建活动。以高质量发展、绿色发展为导向改善提升农村人居环境，建设乡村循环经济及美丽村庄，助力现代化乡村建设。不搞大拆大建，在强化废弃资源利用安置的基础上，保留乡村特色，注重以人为本，为乡村生态产业发展提供良好环境。

 

 

1、《意见》指出，以县域为城乡融合发展的重要切入点，破除城乡分割，打通要素交换流动的渠道，推动乡村振兴建设。推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。

 

2、《意见》提出要统筹县域空间布局，强化县城综合服务能力，实现县乡村功能衔接互补。县域作为一个区域，融合了城市和乡村，既是两者的中间地带，也是城乡融合发展地带，发挥承上启下的作用。县域范围内，产业、基础设施、公共服务、土地开发、农田生态保护等功能对于衔接城乡发展，加强功能互补产生积极作用，同时对于我国整体产业转移以及现代乡村产业体系建设有较好的促进作用。壮大县域经济，承接适宜产业转移，培育支柱产业。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有条件的地区按照小城市标准建设县城。鼓励地方建设返乡入乡创业园和孵化实训基地。

 

3、《意见》支出县域应进一步发挥支撑乡村振兴的信息输送通道和创新发展平台的作用，加快城乡要素的交融流通。县域层级应以自身为依托发挥衔接作用，实现县域高质量发展的同时推动城乡融合发展。当前党和国家将乡村振兴作为国家综合安全的战略基础作为考量，认识乡村振兴的重大意义，在此之前以大城市集群为基础形成产业集群，创造较快增长，但遇到全球化及逆全球化相关问题时不能单纯寄希望于产业资本集聚维持增长，城市化为发展提供了生产和消费场景，乡村现代化具有同等重要的作用，切实把握县域联结城乡发展的重要性，以国家安全为基本意识实施乡村建设。

 

 

1、《意见》提出要巩固和完善农村基本经营制度，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，保持农村土地承包关系稳定并长久不变。目前针对农村改革，党和政府稳慎推进新一轮宅基地制度改革试点，在做好确权登记颁证、完善管理制度等基础工作前提下，推动取得一批实质性试点成果。不断探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度，探索完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理。通过一系列措施促进农村土地制度改革，为提升农民财产性收入，实现农业现代化创造条件，同时加强对农业发展的支持和保护，加快推进我国由农业大国向农业强国转变，助力实现乡村振兴和农业农村现代化。

 

2、《意见》要求在2021年基本完成农村集体产权制度改革阶段性任务，发展壮大新型农村集体经济。通过抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体，鼓励发展多种形式适度规模经营，壮大农业专业化社会化服务组织，把小农户引入现代农业发展轨道。不断加强农村产权流转交易和管理信息网络平台建设，提供综合性交易服务，加快农业综合行政执法信息化建设。

 

3、农村集体经营性建设用地入市或将加速推进，土地要素有望进一步被盘活。《意见》继续强调要“积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度”，和《十四五规划建议》的提法保持一致。我们认为农村集体经营性建设用地是农民最重要产权，推动其入市对于增加农民财富、推进乡村振兴战略具有重大意义。2020年4月9日，国家发改委印发《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，其中明确提出“全面推开农村集体经营性建设用地直接入市”，要求“农村集体经营性建设用地入市指导意见”。根据2020年9月农业农村部回复人大提案，目前《农村集体经营性建设用地入市指导意见》正在抓紧制定中。预计《农村集体经营性建设用地入市指导意见》将印发，从而加速全面入市的进程。

 

 

《意见》指出，要深入贯彻落实《中国共产党农村工作条例》，健全中央、省、市县乡的五级农村工作领导体制，建立健全上下贯通、精准施策、一抓到底的乡村振兴工作体系。通过建立乡村振兴联系点制度，明确省、市、县级党委和政府负责同志联系点，以乡村振兴工作体系明确各级责任，细化分解任务，加强政策落实，强化统筹、紧抓落实，压茬推进各级各项乡村振兴工作具体责任与内容。通过五级书记工作机制，从制度层面加强党对“三农”工作特别是乡村振兴工作的领导和管理，为乡村振兴提供组织保障。通过各级联系点和乡村振兴轮训，加强党对乡村振兴人才的培养和领导，组建优秀的乡村振兴干部队伍，为加快实现乡村振兴提供人才保障。《意见》从全局出发通盘考虑，加快实现乡村振兴是我国应对复杂国际形势和维持稳定发展环境的压舱石，以国家安全整体站位构建层层传达、层层落实、层层负责的工作机制，加强工作协调性和组织性，尽早实现农村现代化。

 

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