三、 “十五五”时期应对三大变化的政策建议

 

“十五五”时期是推动实现“2035 年目标”的关键期和由世界银行标准的“中等偏上收入组”向“高收入组”迈进的关口期，因而整体上保持经济增速处于合理区间至关重要。在此过程中，面对工业化、城镇化、人口结构三个方面重大变化，需要通过深化改革的办法加以应对。可以说，贯彻落实党的二十届三中全会《决定》精神，进一步全面深化改革的过程，既是应对挑战、克服困难的过程，同时也是发掘新机遇、释放新动能的过程。

 

 

相对于传统工业化阶段而言，新型工业化的重点在于朝着高端化、智能化、绿色化三大方向推动产业转型升级。

 

其一，推动产业高端化转型。一是以科技创新催生新产业。政府与市场分工协作，形成国家科研机构和高水平研究型大学深耕基础科学创新和颠覆性技术创新，科技领军企业主攻关键共性技术创新和前沿引领技术，各类大中小企业齐头并进改进创新生产工艺流程的产学研深度融合的创新型产业生态，促进形成更多革命性技术突破，催生新产业、新业态、新模式。二是持续优化高端产业布局。构建全球科技前沿和产业前沿动态监测体系，及时根据科技前沿和全球产业链供应链格局变化，完善战略性新兴产业和未来产业布局，做到有进有出、动态调整，促进先进制造业和现代生产性服务业集群式发展。三是健全包括天使投资、风险投资、私募股权投资、上市融资、政府投资基金在内的科技金融体系，为科技创新和产业转型升级提供多层次、多元化、全生命周期的金融服务支持，促进科技—产业—金融良性循环。四是深化要素市场化改革，完善落后产能的市场出清机制，引导、激励、促进优质生产要素向高端产业和高附加值环节流动，实现要素优化再配置。

 

其二，推动产业智能化转型。一是以数字经济核心产业为先导，引领带动经济社会智能化转型。统筹推进 5G、大数据中心、智能路网等新型基础设施建设和高效运营，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用。二是促进数字经济和实体经济深度融合，运用数字技术为传统产业赋能，带动传统产业数字化智能化转型；大力发展工业互联网，进一步巩固我国产业基础雄厚、门类丰富、配套齐全、反应敏捷、市场适应力强的优势。三是以政府部门公共数据开发利用为突破口，带动各类数据要素市场发展壮大；在鼓励市场探索、及时总结经验的基础上，逐步建立数据要素权属界定和利益分配制度，激活数据要素价值。四是推动智能网联汽车、无人配送等新技术在“十五五”时期扩大应用落地、以点带面，提升交通物流领域的数字化智能化水平。

 

其三，推动产业绿色化转型。一是加快建设新型能源体系。巩固新能源技术优势和产业优势，提高非化石能源在能源结构中的占比，健全煤炭清洁高效利用机制。深化电力体制改革，建设全国统一电力市场，推广储能技术应用和储能设施投资，增强电力系统对光伏发电、风力发电等新能源的消纳能力。二是继续提升新能源汽车市场占有率，降低交通运输领域碳排放，推动电动汽车通过错峰充电、车网互动、换电模式等多种形式参与电力系统调节，实现汽车充换电与电网深度融合。三是鼓励支持传统产业朝着绿色低碳化方向更新设备和改造工艺流程，促进降低能耗，增强减污治污能力。四是加快构建完善碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系等基础性配套制度，完善碳排放权定价机制，为扩大碳排放权交易市场创造更为有利的条件；以市场化手段引导能源优化利用，推动能耗双控向碳排放双控全面转型，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

 

 

根据城镇化加速期逐渐步入尾声、开始向城镇化成熟期过渡的新阶段新特征，以户籍制度改革和城乡融合发展为主要政策抓手，深入推进新型城镇化。

 

其一，加快推进户籍相关制度改革。以新一代农民工等重点群体为突破口，实施新一轮农业转移人口市民化行动，推动教育、医疗、养老等基本公共服务与经常居住地挂钩，促进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率收敛。对于个别放开户籍限制条件尚不成熟的超大城市，深化探索居住证制度，逐步实现基本公共服务与居住证相挂钩。

 

其二，加快促进城乡融合发展。鼓励有条件的地区率先试点城乡经济社会一体化管理，探索以城带乡、以城促乡的经验。支持各类生产要素在城乡之间双向高效流通，加快推进土地制度改革，实现建设用地指标在城乡之间高效流转和利用；探索技术下乡和产业资本下乡新模式，为农业现代化注入新力量。完善与农业生产相关的制造业和服务业配套体系，促进第一、二、三产业融合发展，提高农业全要素生产率。完善对农村地区弱势群体的社会保障，做好社会政策托底工作。

 

其三，优化城市布局，在集聚和分散的过程中实现更平衡更充分的发展。更大力度发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区在引领带动全国经济社会发展中的战略性作用。以国家级城市群和千万以上人口规模的都市圈为中心，辐射带动周边地区，实现组团联动式发展。发挥县城在城乡融合发展中承上启下的枢纽功能。加快探索“收缩型城市”新发展模式，引导各地根据自身比较优势发展特色产业，确保人均量的合理增长和人民生活水平的稳步提升。

 

其四，加快构建房地产发展新模式。顺应人口流动方向，优化住房供应结构，充分保障人口流入城市的住房供给，合理缩减人口流出城市的住房供给。探索政府与市场协调配合的投融资模式和项目运营管理模式，高质量推进老旧小区改造和“城中村”改造，在存量改造更新的过程中提升城市面貌，改善老百姓居住环境。鼓励支持住房租赁市场尤其是长租房市场发展，促进形成租购并举、租售联动的房地产市场格局。

 

其五，充分用好城镇化进程进入成熟期之前的窗口期，全面提升城乡基础设施水平。实施城市地下管网改造升级工程，为防止城市内涝夯实基础。加强江河湖海沿岸、公路铁路沿线以及自然灾害敏感地区的国土建设，增强应对洪水、干旱、台风、塌方、泥石流等自然灾害的防灾、减灾、救灾能力。加快大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设，为经济社会数字化智能化转型筑牢基座。

 

 

“十五五”时期，应加快健全人口发展支持和服务体系，主动应对人口数量下降和人口结构老龄化、少子化带来的挑战。

 

其一，实施人力资本培育工程，促进人口高质量发展。持续开发和释放“人口质量红利”，对冲“人口数量红利”减弱对潜在经济增长率的拖累。从教育和健康两个维度大力培育人力资本：一是优化教育结构和提高国民平均受教育水平；二是全面提升国民身体素质和健康水平。

 

其二，实施积极应对人口老龄化战略。构建适合中国国情的家庭、市场、政府、社会分工协调的多主体供给、多渠道保障的养老体系。加快推动小区物业、医院、市政交通、公共厕所、商场等公共设施的适老化改造。建立基本养老保险基础养老金发放标准与经济增速和物价上涨幅度相匹配的调整机制。完善基本养老保险全国统筹制度，增强多层次养老保险体系的普惠性、公平性和可持续性。按照自愿、弹性原则，渐进式、结构化地延迟法定退休年龄。

 

其三，积极鼓励和支持生育。生育政策应由前期放松“二孩”“三孩”约束的被动型政策为主，转向积极鼓励和支持生育的主动型政策为主。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。加大生育、养育、教育各环节的政策支持力度，不断完善并落实好生育休假、生育补贴、个人所得税抵扣等配套制度，健全普惠育幼服务体系。在劳动力市场上加强对女性歧视方面的监督检查和司法救济，为婚育年龄女性营造公平的就业环境。多措并举着力降低微观家庭的综合生育成本，推动生育率回升至合理区间。

 

其四，把稳定就业尤其是稳定青年群体就业摆在更重要的战略高度。及时根据产业结构和劳动力市场需求变化，调整优化高等教育和职业教育专业设置，促进劳动力市场供需结构再平衡。在制定实施宏观政策过程中树立就业优先导向，将财政补贴、税收优惠、贷款贴息等政策工具与企业创造就业的能力相挂钩。

 

其五，完善人口大规模流动条件下经济社会治理。顺应人口在城乡和地区之间大规模流动的形势，在建设用地、碳排放权指标等领域加快构建全国统一大市场，发挥市场在相关要素配置中的决定性作用。推动相关公共服务随人走，实现基本公共服务类转移支付与常住人口相挂钩。在扩大人口流入地的教育医疗公共服务供给的同时，确保人口流出地人均基本公共服务水平不滑坡。

 

其六，以宏观层面的制度建设增强社会韧性。面对家庭结构小型化的趋势，应从宏观层面加强制度建设，提升社会保障水平、增强社会韧性，从而弥补家庭结构小型化背景下微观个人和微观家庭抗风险能力的下降。加强中国优秀传统文化中有关家庭观念、家风建设的教育和舆论引导，维护家庭这一基础社会单元的和谐稳定和温暖向善。

 

 

“十五五”时期是我国推动实现“2035 年目标”的关键期，是我国由世界银行标准的“中等偏上收入组”国家（或地区）迈进“高收入组”国家（或地区）的关口期。从总量而言，“十五五”时期保持经济增速在合理区间、促进经济高质量发展，对于推动实现“2035 年目标”和成功跨越中等收入陷阱具有重要意义。从结构而言，“十五五”时期我国将经历三个方面的重大变化：一是工业化进程的重大阶段转换——传统工业化基本完成，产业转型升级的任务更为紧迫；二是城镇化进程的重大阶段转换——“城镇化加速期”逐渐步入尾声，开始向“城镇化成熟期”过渡，城乡融合发展的需要更为迫切；三是人口结构的重大变化——“人口数量红利”减弱，人口总量负增长，人口年龄结构老龄化和少子化挑战加剧。这三个重大变化具有基础性，其中既蕴含着新的机遇，也潜藏着一些新的困难挑战。

 

将党的二十届三中全会精神和《决定》部署的各项改革任务融入“十五五”规划之中，对于推动“十五五”时期经济社会高质量发展具有重要意义。国家层面和各个地方研究制定“十五五”规划的过程中，尤其需要针对上述三个方面的重大变化，贯彻落实二十届三中全会《决定》精神，力求通过深化改革的办法，发掘机遇，应对挑战。总之，在推进新型工业化和新型城镇化、促进人口高质量发展的过程中，要释放经济增长新动能，助力“十五五”时期整体经济增速保持在合理区间，推动经济社会发展水平迈上更高台阶。

 

来源 | 《中央社会主义学院学报》2024年第5期（作者冯明，系中国社会科学院大学应用经济学院教授，中国社会科学院数量经济与技术经济研究所宏观政策与评价研究室主任、研究员，中国社会科学院经济大数据与政策评估实验室研究员。）