专栏导语：新型冠状病毒来势汹汹，但“十四五”谋划之年也如期而至。疫情并不会阻碍我们对于城投“十四五”的研究和部署，反而会促进我们在这方面的投入和分享。自2月起，南京卓远将在一季度推出18篇城投“十四五”规划专栏文章，为全国城投人奉上知识大餐，共启“十四五”辉煌愿景。（注：文中所指的城投，属广义范畴，包含各类政府平台公司）

来源：南京卓远

作者：熊碧君 金佳龙

片区综合开发投建模式及平台参与建议

片区综合开发一直是平台公司比较关注但操作难度较大的业务领域，成功的案例有之，失败的案例也不少。从城市的发展战略、平台的资源禀赋和政策优势来看，片区综合开发仍将是平台公司“十四五”期间值得重点探索的业务之一。基于此，本文围绕片区综合开发的投建模式进行分析，并对平台公司如何更好地开展该项工作提出建议。

一、片区综合开发项目概况

从南京卓远近两年接触的片区综合开发项目来看，片区综合开发项目普遍表现出投资额大、合作周期长、参与主体众多、子项目多而杂以及项目合作边界不确定、涉地性等特点，其项目需求与项目特点相对应，集中表现出以下共性：

于政府方而言，合法合规运作是贯穿于模式选择、投资人确定、项目付费等项目实施全过程的风险承担底线，由于10%红线的限制对“PPP模式之外的投建模式创新”有着较大需求，且期望项目能封闭运作、实现资金自平衡。

于投资方而言，整个合作期内的资金筹措、回笼路径及介入项目并合法获得排他性的开发主体身份均是重点和难点，加之由于项目介入时点较为前期，项目合作边界变更风险较高，初期投的资金来源及风险控制至关重要。

从政策环境来看，自2007年土地出让实行彻底的“收支两条线”，片区综合开发项目实行封闭运作的土地出让收入均需通过“政府性基金预算”的口子得以安排，且自2016年发展至今，中央层面在土地储备的筹资方式、资金来源渠道等方面进一步加以规范，在此期间，PPP模式的相关政策也对PPP项目内涉及的土地供应、土地收益处置等实操中存在的问题进行大力度纠偏，尤其是2019年发布的财金〔2019〕10号文，明确新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算（土地出让收入）进行资金平衡的PPP项目来说，无疑是一个前所未有的严峻考验。

二、可行投建模式分析

以现有政策及实操情况来看，片区综合开发项目投建模式主要有PPP、项目法人招标、ABO等三种模式。

（一）PPP模式

从2014年推行至今，PPP模式在国内已实行五六年时间，各方对模式本身的流程及设计要点等较为熟悉，本文对此不进行深入分析，主要以PPP模式实施片区综合开发项目的难点出发进行分析。

政策环境方面，规范性政策密集出台，中央层面对PPP项目运作的规范化要求更高且监管趋严，在合规风险把控方面须非常慎重，存在较大的政策变更风险，参与各方对PPP模式的稳定性存疑。

财承论证方面，区域综合开发项目投资额一般都非常巨大，如项目整体以PPP模式推进，则需考虑是否会因受限于“一般公共预算10%红线”规定而无法通过财政承受能力论证或可能会过度挤压财承空间。

项目要求方面，因片区综合开发项目同时包含公益性、准公益性以及经营性项目，涉及各类项目的打捆、包装，按照财金〔2019〕10号文，对于组合、包装类项目，使用者付费比例不得低于10%。

项目回报机制，财金10号文出台后，新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算进行资金平衡的片区综合开发项目来说，基本已被排除在PPP模式之外。

（二）项目法人招标模式

1、模式设计要点

所谓“项目法人招标模式”，主要考虑前期先行确定目标片区综合开发投资人的主体身份，综合开发投资人按要求成立项目公司作为项目整体运作的项目法人，在符合片区总体规划的前提下，根据目标片区内各子项目所属行业、项目特点及开发时序等因素，将本项目项下各子项目进行分类、分区、打包处理，分阶段逐步开发、安排资金投入，并将相关投资计划及安排提前提交政府方审核，项目法人按照经审批的开发时序逐步对各子项目再行发包并组织具体实施。具体模式设计见下图。

图1 项目法人招标模式示意图

2、主要亮点及局限性

实际上，项目法人招标模式在具体运作模式上与PPP模式并无本质区别，主要在招标定性方面，以“项目法人”名义招标，从而为规避PPP模式存在的各项难点提供了一个可探索、可尝试的路径。

该模式的局限性主要在于通过土地、税收等收入进行平衡，政府支付责任能否纳入财政预算，能否为金融市场认可，存在不确定性。这在一定程度上受当地政府对风险的可接受度、投融资观念的开放度以及项目本身的定位及重要程度等因素影响较大。

（三）ABO模式

1、模式设计要点

ABO即授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate）模式，该模式首创于北京市交通委员会代表北京市政府与京投公司在2016年4月20日签署的《北京市轨道交通授权经营协议》中，即北京市政府授权京投公司履行北京市轨道交通业主职责，京投公司按照授权负责整合各类市场主体资源，提供北京市轨道交通项目的投资、建设、运营等整体服务。政府履行规则制定、绩效考核等职责，同时支付京投公司授权经营服务费，以满足其提供全产业链服务的资金需求。

图2 ABO模式示意图

2、ABO模式特点

政府与平台公司之间的合作区别于通过竞争性程序选定社会合作方的“公私合作”模式，平台公司需代行归属于政府方的基础设施及公共服务项目业主职责，且在授权范围内行使一定的公共管理职能，基于此，在ABO模式下平台公司实际上具备“公”主体属性，ABO模式应视为一种“公公合作”模式，这也反过来为政府直接行政授权提供了一定的授权理论基础。

授权对象一般为本地具有较强资源整合能力平台公司或其他属地国企。政府与授权对象之间通过签署相关授权经营协议厘清政企关系。政府与平台公司通过“公公合作”，以授权形式和一系列契约理清政企关系，与国发42号文之前的“直接指定”、“政企不分”相比是一大进步。

采用ABO模式实施的项目类型一般具备“大公益，小经营”的特点。该类项目前期投入巨大、回报期限较长、获利不确定，现实中对社会资本吸引力不足，需要政府进行干预；而这类项目采用ABO模式后，基于“公公合作”下平台公司的“公”主体属性，可以在一定程度上调控这类项目的“市场失灵”，“打破公私合作模式中存在的‘公’主体追求公益性与‘私’主体逐利性的固有矛盾”。

3、主要亮点及局限性

在市场失灵状况下，ABO模式能够起到调控市场作用，能够打破公私合作模式中存在的“公”主体追求公益性与“私”主体逐利性的固有矛盾，且在大环境上是契合国资国企改革方向。但是从实操层面来看，“公公合作”的定位仍局限于理论上，缺乏法律依据，实践中有少量探索性案例，但认可度不一，在现行法律政策体系下，存在合法合规瑕疵，特别的是，有一定地域限制。

三、新形势下平台公司参与综合开发项目的路径及建议

（一）组合模式一

主要考虑ABO与PPP、特许经营、EPC等模式在片区综合开发项目中的组合应用：因ABO模式下授权主体主要是地方融资平台公司和属地国企，则对于其他社会投资人能否直接授权或以怎样的方式介入的问题仍然没有解决，因此考虑进行模式组合，即以ABO模式确定平台公司的合法项目业主身份，再按照PPP、特许经营、项目法人招标等政策要求确定其他社会资本的片区开发投资人身份。具体模式设计见下图。

图3 组合模式一示意图

地方政府通过ABO模式授权属地国企或平台公司作为片区综合开发项目业主，由该属地国企或平台公司负责项目整体规划设计，对合作片区内的产业进行合理布局，协助政府进行各子项目的识别、分类及整理。

对于市场化程度不高的项目，由该属地国企或平台公司具体负责项目建设、运营，其中，施工单位由属地国企或平台公司通过招标方式选择，如该属地国企或平台公司自身具备施工资质，也可由其自行进行项目建设。

对于市场化程度较高的项目，可由市政府通过竞争程序选择社会资本，由该属地国企或平台公司与PPP或特许经营等社会资本共同出资组建项目公司，由项目公司对外融资。

（二）组合模式二

从政府方就片区综合开发项目的不同合作内容分类，分别选择不同的投资人来承担，并按照既定投资开发计划逐步、分期、分批实施。在该模式下，政府方可以就项目的不同组成内容分别编制不同的实施方案进行投资人的选择，或就项目整体编制同一实施方案分别对不同组成内容进行投资人选择。具体模式设计见下图。

图4 组合模式二示意图

注1：今年9月4日召开的国务院常务会议提出，“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。”故地方政府专项债能否用于土地储备还有待商榷。

注2：根据财金〔2019〕10号文，新签约PPP项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。

该模式在一定程度上满足了政府方对项目各环节进行分别控制以降低整体风险的目的，但也存在各环节由不同投资人负责而造成的项目割裂问题，而且考虑到此类项目一般较为前期，需要投资人提前介入参与项目前期规划设计，对合作片区内的产业进行合理布局，协助政府进行各子项目的识别、分类及整理，由于各子项目的规划、设计、具体模式定性节点与投资开发主体招采节点一般均存在较大的“时间差”，因此在项目投资开发主体招采阶段无法完全梳理、“量化”所有子项目。