摘要：构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是我国应对内外双重困局的必然选择，也是当前及未来一段时期我国经济社会各类活动的基本遵循。恰逢“两个一百年”历史交汇之际，城市高质量发展必须以新发展格局为统领，立足国内市场，培育国际竞争新优势，积极顺应人口、土地、资本、数据、环境等要素转化的新趋势，从供需互动、创新驱动、空间要素生产率提升、制度变革、产业链升级、治理深化六方面着手，围绕促进城市平衡、充分、高效、公平、可持续、安全发展等目标要求，抓紧构建符合人口大国要求的城市产业和就业体系，加快大尺度区域整合和城乡融合，逐步实现临近区域公共服务均等化，完善城市生产、生活、生态品质治理，持续关注城市不可移动、非贸易型要素培育。

 

当今世界正在经历百年未有之大变局，在外部全球经济复苏乏力、贸易保护主义抬头、中美关系紧张和内部投资回报率下降、供需错配、结构失衡、城乡区域收入差距扩大的多重困境挤压下，以习近平同志为核心的党中央统筹全局，从我国新发展阶段、新历史任务、新环境条件出发，坚持“发展阶段论”和“不断发展论”、“整体协同”与“局部主攻”的辩证统一，作出加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的战略部署，由过去注重效率和发展转变为统筹发展与安全，这对于我国实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展具有战略性意义。我国城市发展从属于经济社会发展的总体框架，城市发展的要素、机制和目标离不开宏观经济背景与环境。为此，必须立足新发展阶段，贯彻新发展理念，将城乡区域经济循环深刻嵌套于国内国际双循环之中，在新发展格局下探寻未来城市高质量发展的新出路。

 

1949年以来，我国城市发展服从于国家宏观战略安排，经历了“立国战略下计划建设→富国战略下竞争建设→强国战略下品质建设”的路径演化，城市数量增长了5倍，城市人口增加了约7亿人，取得了较大的成绩。

 

（一）立国战略、重工业发展与城市计划

 

新中国成立之初，面临着资源短缺与外部封锁的双重压力，在此背景下，中央确立了建立工业国的目标，围绕实现社会主义工业化的总要求，有计划地优先发展重工业。这一阶段的城市发展遵循“大分散、小集中，不搞中心城市、多发展小城镇”的计划模式，城市空间布局受重工业区位影响较大，城市建设为工业化、为生产、为劳动人民服务。一方面，工业化进程推进了城市扩张及建设，在东北地区老重工业基地以及武汉、包头、兰州、西安、太原、郑州、洛阳、成都等一批新兴内地重工业基地建设的推动下，城市相继发展。1949—1959年，全国城市数量由132个增至179个，城镇人口增加了6606万人。另一方面，城市计划发展模式推进了工业发展，工农产品统购统销、票证以及城市工人低工资等制度安排有效压低了工业生产的原材料和劳动力成本，使得工业部门能够在短期内积累可观利润，推动了工业发展。尽管这一时期城镇化水平和城市发展速度并不快，但城市计划发展模式加速了工业利润积累，为新中国的稳固奠定了坚实的基础。

 

（二）富国战略、人口流动与城市竞争

 

改革开放后，传统以“大锅饭”等平均主义为导向的经济发展模式逐渐转化为以效率优先为主导的发展思路，农村人口流动管理逐步放宽，城市发展也转向了竞争驱动型模式。由于非农产业是经济增长的主要源泉，地方政府往往采取一些城市倾向的经济政策，财政支出向城市铁路、公路、机场等基础设施建设以及引进大项目、大工程倾斜，迎合了工业发展对于土地、资金以及降低成本的需求，使得工业企业快速集聚并通过市场和要素专业化溢出等渠道创造就业岗位，吸引农村人口持续流入，带动了城市快速发展。1978—2011年，全国城市数量由193个增至657个，城镇人口数量由1978年的1.7亿人增至2011年的6.9亿人，城镇化水平快速从17.92%提高至51.27%，城市发展驶入快车道。

 

竞争驱动型城市发展模式使部分地方政府滋生造城冲动，产生了土地城镇化快于人口城镇化、城市建设缺乏特色等问题。其一，城市发展土地城镇化快于人口城镇化，增长地耗水平高而经济密度低。改革开放后，全国城市建成区面积增长速度长期快于城市人口增长率，用地增长弹性系数一直超过城市合理扩张上限。与土地快速扩张不同的是，除深圳之外的大多数城市经济密度提升缓慢，且地均GDP与国际大都市存在明显差距。在“土地换增长”模式下，部分城市“摊大饼式”的无序扩张致使用地结构不合理、土地资源利用效率低下，部分地区“土地财政”依赖度加大，不得以采取的偏向工业园区以及房地产的土地出让行为致使地价、房价高企，对中低收入群体产生挤出效应，加大了企业土地、劳动力等使用成本，抑制了企业创新与进一步集聚，不利于产业升级和城市的多样化发展。其二，城市建设缺乏特色，吸引力不足。部分地方政府一味追求高楼林立、交通纵横的城市形象，城市建筑高度雷同，千楼一面、千城一面现象突出，在城市改造过程中存在“大拆大建”“拆真建假”等现象，致使历史传承割裂、文化氛围缺失，在城市建设和运行资金紧张的压力下仍然存在基础设施重复建设现象，致使供需错位和资源浪费。此外，伴随基础设施的完善，可贸易品运输成本显著降低，工业企业开始出现分散和转移，传统依靠政府主导集聚工业企业促进城市发展的模式出现失灵，部分地区陷入了追求数量和规模的“外延式”僵局，资源诅咒难以摆脱，产业转型升级进程缓慢，新增就业岗位数量降低，人口转移动能持续减弱，发展进入瓶颈。

 

（三）强国战略、以人为核心与城市品质建设

 

党的十八大以来，人民日益增长的美好生活需要和发展不平衡不充分之间的矛盾日渐突出，以人为核心的新型城镇化加速推进。人口流动呈现向东部、南方省份及中西部行政中心城市流动，向公共服务好、就业机会多的南方及大城市流动的新特征，区域经济分化呈总体趋势扩大、板块内部分化明显和南北分化加剧的新特点。城市开始找寻发展的新出路，围绕生活、生产、生态、人文、社会、治理等城市品质的建设加速推进，政策侧重点由公共基础设施建设转向公共服务，引才与营商环境改善措施持续加码。政府希冀通过聚集人才，由人才带动创新，形成新兴产业集聚，提供工作岗位，吸引人口流入，从而实现城市发展。虽然大多数城市意识到城市品质的重要性，但区域品质建设绝非一朝之事，在引才策略同质化和公共服务建设不成熟的束缚下，除北京、上海、广州、深圳这些一线城市外，人才主要在杭州、南京等少数城市集聚，不利于我国城市的整体发展。此外，新一轮城市品质建设伴生了南北分化加剧，南方城市在创新创业、产权及要素市场化改革、公共服务和营商环境优化等方面持续领先，人口不断流入；而北方大多数城市尚未从传统的依靠资源要素和政府投资驱动的发展模式中脱离，资源枯竭型城市转型压力加大，政府投资回报率持续下降，产业升级进程缓慢，人口流失严重。2012—2019年，北方经济占全国比重从42.9%下降至35.4%，南北城市GDP总量差距从14个百分点扩大到29个百分点。自创新驱动发展战略提出后，部分地区陷入了“创新崇拜”，盲目上马与本地发展实际不相符、不配套的项目和工程，造成了经济损失和资源浪费，加之新兴产业对从业人员素质要求普遍偏高，不足以支撑未来我国3亿人口市民化的需要。城市发展路径尚需进行全盘式、系统化的谋划。

 

作者简介：刘秉镰，南开大学经济与社会发展研究院院长，教授、博士生导师；汪旭，南开大学经济学院博士研究生；边杨，天津财经大学经济学院讲师。

 

（本文首发于《改革》2021年第4期，第15～23页。此版本有删减，略去了参考文献）