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房地产行业:上一轮保障房发力的经验与对比

平安证券 / 2022-01-17 08:35:48
十年前的2011年9月28日,国务院办公厅曾发布《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》。
 
这份“意见”出台的宏观背景与当前有相似之处:2010-2011年,我国陆续出台房地产调控的“国11条”、“国五条”、“新国八条”,并颁布了加强城投平台管理的“19号文”。严监管下,2011年下半年以后中国经济下行压力凸显。从2011年底开始,货币政策开启了新一轮宽松,到2012年7月为止,先降准3次,后降息2次。但在彼一轮宽松中,中央反复重申“坚持房地产调控不动摇”。2012年2月国土部出台土地监管新政策,严打小产权房;5月国务院明确年内扩大房产税试点,住建部部署督察全国住房公积金,并称决不让调控反复;6月多部委密集表态房地产调控不动摇;7月国务院派出8个督查小组,对16个省(市)贯彻落实房地产调控政策措施情况开展督查;12月住建部又明确表示2013年将继续严格执行限购。在此背景下,保障房建设也成为当时有利于稳定房地产投资的重要举措。
 
区别一:上一轮保障房建设面向全国中低收入人群,本轮则面向大城市的新市民。
 
2011年政策所指的“保障性安居工程”包括公共租赁住房、经济适用住房和限价商品住房、棚户区改造、农村危房改造,目标是到“十二五”期末,全国保障性住房覆盖面达到20%左右,即城镇的中低收入居民住房得到保障。而2021年政策则聚焦于“新市民和青年人多、房价偏高或上涨压力较大的大城市”的保障性租赁住房,目标是在“十四五”期间,新增保障性租赁住房占新增住房供应总量的比例力争达到30%以上。在住房建设面积上,也从上一轮的40平方米左右提升到不超过70平方米为主,并不设收入线门槛。
 
从各地已经出台的规划来看,浙江省明确规定,新开工的保障性租赁住房以建筑面积不超过70平方米的小户型为主。武汉市明确了三条保障标准:一是保障对象,为全市正常缴纳社会保险且无自有住房的新市民、青年人以及符合该市人才租赁房承租条件的对象;二是户型面积,以小户型为主,原则上不超过70平方米;三是租金标准,按不高于同地段同品质市场租赁住房租金的85%评估确定。
 
区别二:本轮保障性租赁住房建设在土地支持政策上,更侧重于多渠道盘活存量资源。
 
2021年政策重点针对“人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市”土地资源紧缺的特点,提出五类土地来源:1)利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房,2)企事业单位依法取得使用权的土地允许用于建设保障性租赁住房,3)将产业园区中工业项目配套建设行政办公及生活服务设施的用地面积占比上限由7%提高到15%,4)闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房、仓储、科研教育等非居住存量房屋改建,5)提高住宅用地中保障性租赁住房用地供应比例。
 
各地政府在此框架上,进一步具化引导措施。例如,广州市提到,政策性住房主要从新建和盘活两类、共十种渠道筹建,包括商品住房项目配建、单独选址集中新建、城市更新项目配置中小户型住房、“限房价、竞地价”集中新建、企事业单位利用自有土地新建、全自持项目租赁住房、集体土地新建租赁住房、产业园区配建、“工改租”“商改租”、存量房源整租运营等。关于运营管理,杭州市补充道,保障性租赁住房坚持“谁投资、谁所有、谁收益”的原则,其中区政府投资的保障性租赁住房租金实行收支两条线,可由各区政府统一管理,鼓励产权单位选聘经验丰富、运营能力强的第三方专业机构负责运营管理。目前,前四类非常规建设用地来源均已有案例可循。
 
区别三:上一轮保障房建设中“防风险”诉求不高,相应的财政和金融政策支持力度更大。
 
财政支持方面,相比于2021年的文件,2011年对增加政府投入要求更加具体,要求“地方各级人民政府要在财政预算安排中将保障性安居工程放在优先位置”,“土地出让收益用于保障性住房建设和棚户区改造的比例不低于10%”,“完不成保障性安居工程建设任务的城市,一律不得兴建和购置政府办公用房”。而2021年仅在给予中央补助资金支持、简化审批流程、降低税费负担、执行民用水电气价格等方面给出指引。在本轮各地的细化措施中,以杭州市为例,提出积极争取中央、省级财政的各项补助资金,市级财政通过现有政策及资金予以支持。在坚决遏制地方政府新增隐性债务的前提下,以地方专项债对接保障性租赁住房建设,可能是本轮的重点发力方向。
 
金融支持方面,2011年虽然城投融资监管的“19号文”发布不久,但政策允许地方融资平台发行企业债券或中期票据,专项用于保障性安居工程建设。这事实上也成为了2012年放松城投发债的突破口之一,借助于银行理财扩张早期的“银证信合作”模式(银行理财对接定向资管计划,再通过信托计划向实体、主要是城投平台放贷),2012年城投债净融资额从上年的约8500亿扩增至约18000亿。城投发债放松也带动了2012年3月之后基建投资的率先反弹。本轮金融支持的一大特点在于,支持银行业金融机构发行用于保障性租赁住房贷款投放的金融债券。这相比于2014年创设PSL货币政策工具直接投放基础货币,并大比例支持棚改货币化,力度有所不及。此外,湖北省规划表示,鼓励租赁住房投资基金(REITs)持有并运营保障性租赁住房,也是一个探索的方向。
 
从上一轮保障房建设的实际情况来看:1)2014年之前,保障性安居工程的公共财政支出和金融配套均“不温不火”。2011-2013年,公共财政支出中的保障性安居工程相比2010年增长超过1倍,增量主要来自公共租赁住房、棚户区改造和其它保障性安居工程支出,对应于2011年中央政策的要求。以主要金融机构的新增保障性住房开发贷款作为观察金融配套的指标,其与公共财政支出的配比仅在0.6倍左右,考虑到这一贷款口径偏小(2016年起公布的更准确的:银行业金融机构新增保障性安居工程贷款,与此口径的比例常在1.7倍),实际金融与财政资金的配套强度也仅在1:1左右。
 
2)2014年到2018年,经国务院部署推出了借道国开行的PSL资金支持,棚改货币化迎来迅猛发展,主要体现为金融配套的大举强化。这一阶段,公共财政支出中的保障性安居工程支出再上一个台阶,其中棚户区改造的贡献从2013年的24%提升到2018年的45%,而公共租赁住房和廉租住房的支出水平显著下降,财政支出的侧重点向购房偏移。PSL(抵押补充贷款)是于2014年4月创设,之后一大主要用途就是通过支持国开行发放政策性贷款,助力棚改货币化。正是因为有了较强的金融支持,棚改才从实物置换转向货币化置换,得以迅猛发展。到2018年末,PSL余额从0上升至3.3795万亿,之后逐渐走向下坡,到2021年末,回到2.8万亿。2014-2018年,金融对公共财政支出的配套比例上升到年均2.9倍,可见PSL带动下金融支持力度之提升。
 
3)2019年之后,保障性安居工程的财政支出有所下降,但主要是金融配套缩水更快;2020下半年,借由PPP项目的进一步落地,可能对社会资本有一定撬动。由于棚改带动房地产快速去库存,房地产调控进入“房住不炒”的新阶段,2019年之后PSL资金增长明显放缓,2019年财政的保障性安居工程支出也显著回落,2020年疫情影响之下出现小幅回升(可能由于加入了新分项,导致原有分项加总小于总体支出)。2019、2020年金融对财政支出的配套比例依次下滑到1.7倍和0.2倍,2020下半年PPP的保障性安居工程项目落地投资额出现一波攀升,可能意味着在金融配套下滑情况下,社会资本的参与度提升。
 
从上一轮保障房建设的历程可见,金融资源如何配套对于保障房投资的增速至关重要。本轮保障房建设的新特点在于:一方面,地方专项债在财政支出方面的发力。由于保障性租赁住房后期应具有现金流,具备偿还能力,地方专项债可在此领域扩大使用,在财政支持上比上一轮更有想象力。另一方面,银行业金融机构可发行金融债券,用于保障性租赁住房贷款投放。其与PSL借道国开行的支持区别在于:PSL属于央行的基础货币投放,而银行发行金融债券属于市场化融资,在货币政策支持力度上有所不及。
 
平安证券 作者:平安首经团队 钟正生/张璐/范城恺
 
风险提示:房地产投资预期引导难度较大,个别房企违约事件影响超预期,居民住房消费需求弱于预期等。
 
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