新冠肺炎疫情和俄乌冲突导致风险挑战增多，我国经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性均在上升，对经济增长形成可观察到的内外约束，稳增长压力较此前一段时间出现较为明显的攀升趋势。当前，退税减税降费等相关政策对相应市场主体的纾困已见明显成效，相关转移支付安排也切实为地方财政落实相关政策起到了可见的托底作用。然而，在历经俄乌局势时间轴拉长以及我国主要城市周期较长的疫情影响之后，再加上美国货币政策调整及大宗商品价格上涨，内外约束明显有持续收紧的态势，对今年落实经济稳定工作以及顺利实现经济增速目标均形成可观察到的挑战和一定程度上的压力。

 

　　同时，考虑到疫情冲击之前美国对我国经济发展可能的钳制路径，尤其是参考美国对日本金融战的教训，结合当下全球通胀形势，货币政策总量调节应特别注重防范输入性通胀，避免自身所致抑或外部钳制可能所致的“滞涨”局面凸显，而财政政策更宜在此条件下发挥自身结构性调节优势，有针对性地主动作为，为稳增长贡献有效积极力量。在当前约束条件下，稳经济的财政政策应考虑三大可用空间，但这三大可用空间在当前落实中恐怕都面临着相应的堵点，亟待切实疏通落实，以财政政策空间的切实有效释放来助力宏观经济增长目标的达成。

 

　　内外约束下稳经济财政政策的可用空间

 

　　基于内外约束下稳增长压力陡增的研判，结合相关调研情况，财政政策三大主要可用空间为政策加快落地产生的效能空间、政策稳定性释放的预期空间以及特别国债创造的刺激空间。释放这些政策空间，预期将能够在很大程度上进一步提升财政政策积极性，更好地服务稳增长目标。

 

　　以退税减税降费为核心的本轮既出台政策，其体量从研究视角来观察可以说是较为可观的，政策力度表现方面并不弱，部分政策落地迅速、效果明显。同时，仍须注意的是，当前恐存在对经济增长有直接拉动作用的投资相关政策落地相对滞后的问题，可能导致政策对经济增长拉动效能的释放不显著。

 

　　从市场主体视角观察，政策稳定性被报以较高期待。反观政策稳定性欠缺的当下表现，主要包括由于一些政策的确定性目标所导致的其他政策不确定性攀升，以及同一个领域不同部门相关规定规范存在互相抵牾现象从而导致市场相关主体出现政策预期差异。这些政策稳定性欠缺的表现，势必会在一定程度上对积极财政政策切实落地造成阻滞，而若能够助推其切实提升，便能够以稳定相关主体预期、推动相关实施行为落地的形式达成释放财政政策积极推动力的目标。

 

　　从行业研究情况观察总结，金融机构等部门对特别国债期待值是比较高的。我国在历史上曾发行过三次特别国债，首次是1998年向四大行定向发行的2700亿元，第二次是2007年发行1.55万亿元成立中投公司，第三次是2020年发行的1万亿元抗疫特别国债。鉴于此，考虑到今年宏观经济受到的内外影响及其在很大程度上所带有的不可预测性，特别时期的特别手段也具备相应的必要性，但是否推出、何时推出、以何种方式推出，则是值得进一步实时动态观察探讨的关键内容。

 

　　内外约束下稳经济财政政策的可能堵点

 

　　从全国范围内来观察，我国投资相关政策落地堵点主要集中在项目投向堵点和体制机制堵点两个方面。在项目投向堵点方面，一是目前待落地项目数量未见不足，符合相关条款规定的项目数量。二是项目库缺位导致项目库存不足。在体制机制堵点方面，专项债对项目现金流及地方配套财力要求高，但符合条件的项目相对较少，而PPP模式则以存量为主，新项目采用存在一些导致项目难以切实落地的壁垒。

 

　　在相关学术研究的调研过程中发现，基建项目切实落实目标的达成总体看来还是存在一些难点。首先，一些项目是明确地方提供配套资金的，但随着当下形势严峻程度的攀升，地方财政面临的相应约束程度也在随之提高。其次，在方方面面均符合交叉条件的项目数量及存量其实还是低于预期的，相关政策出台后，相应资金在极短期内能够匹配上方方面面都十分合适的项目，落实难度是比较高的。再次，目前全国疫情仍然存在点状频发，为相关政策落实造成很大程度上的不确定性环境，基建施工的开展在很大程度上会受到这些不确定性因素的影响，同时实施主体积极性及预期也会受到连带影响。

 

　　政策稳定性堵点主要表现在两个方面。首先，确定性政策目标可能会导致其他相关政策的不确定性攀升。尽管中央现在已经一再强调动态清零政策以及疫情封控原则，但由于疫情责任下沉显著，基层政府在考核压力下，执行过程中不可避免地会推升抗疫目标的确定性，从而增加其他相关政策的不确定性。其次，当下不同部门对同一领域同时出台相关规定规范的现象屡见不鲜，这些部门交叉规定时而存在互相抵牾现象，从而导致市场相关主体出现政策预期偏差，不可避免地给市场和地方主体带来政策落地的模糊信号，在一定程度上形成堵点。

 

　　针对未来走势动态观察是否可以启用的特别国债调控手段，在当下条件下判断，也需要打通前置条件的堵点方能得以根据宏观调控需要纳入考虑范畴。首先，在近三年来的产业政策下，行业产业结构性调整较为明显，一些投资政策可落地的产业口径已经呈现较为明显的收缩，在投向方面形成一定堵点。其次，抗疫政策成本目前地区差异性较大，但协同性表现是成本比较显见，而当下抗疫政策是恢复物和人流动的基础，亦是经济持续复苏的基础，因此相关政策保障的前置因素是托底成本得以科学测算。

 

　　内外约束下稳经济财政政策的落实思路

 

　　针对当下内外约束的宏观形势，稳经济财政政策的落实思路是，切实疏通政策落地堵点，增强政策稳定性，扩大有效投资释放消费潜力，追踪宏观形势动态预研特别国债，把握时间窗口期，结构性改革不停脚。

 

　　第一，切实推进政策加快落地，产生效能空间。在解决投向堵点方面，可考虑新老基建融合项目，能够形成有效投资，并有效释放消费潜力。比如：智慧公路—智慧出行服务—智慧汽车、物联智慧出行；乡村振兴基础设施建设考虑新老基建结合，充分考虑前瞻性，适当超前，不走先建后升级的传统路子；“碳达峰、碳中和”基金，新能源产业链(电动车、锂电、风电、光伏)，相关减碳低碳产业。解决体制机制堵点方面，可考虑在具体项目运作中，积极主动推动PPP模式与专项债配合。比如使用者付费型项目，包括智慧公路，现金流比较稳定，更适合专项债。配套资金方面的要求应根据地方财力情况因地制宜。

 

　　第二，提升政策稳定性，释放预期空间。将产业链、供应链纳入通盘考虑，建立“保链”机制，与抗疫政策协调配合，发挥乘数效应。政策预判中重视受疫情冲击较为严重地区或城市的企业及资金流动情况，以及这些流动变化可能对投资、就业、产业链供应链等产生的影响。对一些有助于拉动投资、释放消费空间的相关政策，尽量避免强调性加码解释，稳定相关市场主体及地方主体预期。

 

　　第三，追踪宏观形势动态预研特别国债。启用特别国债应注重两个前置条件：一是投资相关政策堵点是否切实得以解决，后续政策出台后，其切实落实过程是否可以避免强制约，是否具备切实达成政策效力目标的条件。二是投资相关政策力度较当下经济体量及下行压力而言是否足够，若非，则宜考虑当机立断拉动加码。特别值得注意的是，预期在当下时期至关重要，在类型选择方面，更宜与预算调整手段结合考虑，在发挥稳内部经济增长的同时，保住内外预期。

 

　　第四，利用时间窗口期，为中长期开拓财政政策可用空间。内外压力之下，是结构性调整的时间窗口。房地产税和遗产税在当下处于稳定资产锚的考虑已不易操之过急，但产权改革与要素市场化改革正处于窗口期，尤其是作为数字经济发展基础的知识产权、数字要素产权领域，与数字要素价值、数字要素资产、数字要素产权的相关改革，或能够一方面从核算上为GDP弥补低估缺口，另一方面能够为经济高质量发展奠定长期制度基础。

 

　　(作者：苏京春 单位：中国财政科学研究院)