第一，前移部分明年预算资源，填补四季度“政策空窗期”。为了使经济运行尽快重新回到正常轨道，国务院要求在6月30日之前将所有地方政府专项债务发行出去，8月30日之前全部使用出去，这就使得今年后4个月处于无新增债、无新上项目的空窗期，对稳增长、夯实经济稳定回升的基础不利。为此，应在“十四五”规划的范围内，前移部分项目和预算资源到今年。可把现行法律允许的40%的地方政府专项债额度用足，按不低于今年3.65万亿元专项债的标准，前移1.46万亿元专项债额度到今年第四季度，为接续政府投资提供条件。

 

第二，强化财政投对社会资本、民间投资的带动作用。应对经济下行和内外冲击，扩大政府投资是关键一招。但国内外经验和我国所处的发展阶段已经证明，只靠政府投资，救得了一时，救不了长久。在经济下行期，通过消耗宝贵的赤字与债务空间、加大政府投资的同时，必须努力放大财政投资的乘数效应，带动民间投资和社会资本共赴大业。达成这一目标的关键在于政府投资要选择合适的方向和重点，一是要有前瞻性，集中在未来经济社会转型升级的大方向，如与数字转型和绿色转型相关的产业行业。二是突出基础性、公共性，重点投向社会资本不愿投、不能投的领域，如各类基础设施、战略性新兴产业等，为民间投资和社会资本的后续进入扫清障碍。三是用好财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，加大财政贴息等政策配合，降低民间投资和社会资本的进入成本。只有这样，才能保持我国经济社会欣欣向荣、百舸争流的繁荣景象。

 

第三，减税降费更加精准，持续减轻市场主体负担。我国减税降费已进行了多年，目前宏观税负已为15.2%的历史新低，总体上不具备大规模减税降费的条件。但综合研判，下半年经济整体处于弱恢复期，仍然需要持续减轻市场主体负担。可考虑针对弱势群体、重点行业、重点领域等实施阶段性的、政策目标导向明确的结构性减税降费。一是进一步加大对受疫情影响的小微、个体工商户的税费减免，必要时可实施短期（1年左右）税费全豁免，与民休息、与民休养。二是进一步降低部分国内畅销消费品的进口关税，或扩大免税商品的范围、增加营业网点，此举既符合缓和中美经贸易冲突的需要，也能在一定程度上拉动中等收入群体的消费。三是加快出口退税进度，缓解出口企业因物流成本上升导致的现金流紧张状况。四是可视情况考虑进一步提高制造业、科技企业研发费用加计扣除标准，可从现在的100%陆续提高到150%～200%之间，也可顺应数字技术快速扩散的需要，将这一优惠政策扩大到更多行业。

 

第四，全力发挥好社会保障这一宏观经济“自动稳定器”的效用。疫情反复对于住宿、餐饮、旅游、交通、货运等行业造成了重大影响，目前社会上要求对相关群体发放现金补助的声音较高。我们认为，我国已建成世界上覆盖人数最多的社会保障体系，且种类繁多、功能全面，因此应当主要立足于用好、发挥好社会保障制度这一宏观经济自动稳定器来解决问题，而不是另外出台创设新的政策工具。一是加大失业救济的范围和力度，对已缴纳失业保险的人员要应救尽救、应助尽助。二是扩大最低生活保障范围，将因疫情基本生活受到影响的人员全部纳入。三是增设临时生活困难救助，以保障受疫情影响群体的基本生活，现金、消费券均可以考虑。四是鼓励地方政府因地制宜，出台各类保障困难群体基本生活的措施。需要指出的是，低收入群体同时也是边际消费倾向最高的人群，增加对这部分人的救助将同时促进消费回升。

 

第五，用足用好地方政府专项债务。今年我国地方政府专项债限额为3.65万亿元，加上去年余下的额度，总体看资金面比较宽松。目前面临的主要问题是专项债“不好用”，因此应当研究怎么用足用好专项债。可考虑进一步扩大专项债的使用范围，除了目前交通、农田水利设施等九大范围之外，部分确有必要实施的公益项目如消费性基础设施等也可考虑纳入专项债的实施范围。适当放松使用条件，继专项债可用于资本金、可适当用于补充中小银行资本金之后，对部分外部性较大、但现金流不明确的公益项目，也可在规定时间内有条件地考虑使用专项债。此举虽然不完全符合专项债的内在要求，但与调整预算、临时增加一般债所需要的时间和难度相比，不失为一种可行的权宜之计。

 

第六，必要时提高财政赤字率。2022年，我国确定的财政赤字率为2.8%。这一数值无论是相对于国际水平还是我国的历史经验值，都是偏低的，这为我国应对更大冲击留下了宝贵的财政空间。当前，财政收支形势很不乐观，对提高财政赤字率、增发国债提出现实要求。应当综合分析各项筹资政策的成本与收益，必要时下决心调整预算，提高赤字率，增发国债务，增加政府可用财力。

 

作者：冯俏彬 国务院发展研究中心宏观部副部长，教授、宋恒 中国财政科学研究院博士研究生