债权人结构变化给传统债务问题解决框架带来三重冲击。

 

第一重冲击，新兴双边债权人的出现对传统债务解决框架提出了更高要求，新框架必须更具包容性和兼容性。新兴双边债权人均属于发展中国家，提供发展融资的理念更多的是基于“南南合作”的平行范式，因此对如何看待融资机构和资金性质提出了新的要求。这一点必须在新的债务问题解决框架中得到解决。

 

第二重冲击，以IMF和世界银行为代表的多边开发银行（MDB）凭借优先债权人身份拒绝参与减债。

 

历史上，多边开发银行曾与巴黎俱乐部合作，通过重债穷国倡议和多边减债倡议共同推动了债务重组方案。在上述倡议中，IMF以及世界银行对低收入国家提供了较大幅度的债务减免支持。一些低收入国家从这些机制中受益，经济得到了长足发展。

 

然而，从现阶段来看，多边开发银行参与减债行动的意愿并不积极，在G20多次会议中均强调自身优先债权人身份，拒绝参与减债，大大挫伤了其他债权人参与债务处置谈判的积极性。

 

第三重冲击，从私人部门债权人来看，复杂金融工具的使用（尤其是债券）导致主权债券形式的主权债务到期时间缩短、利率提高，短期偿付压力明显加大。上述冲击决定了商业债权人参与谈判的紧迫性和重要性。不过私人部门债权人的数量和分布也更为广泛，并使债务解决变得更加困难。

 

现有债务解决机制有着重大缺陷。自2020年年初新冠病毒开始在全球大流行以来，G20平台上提出了《缓债倡议》和《共同框架》等新的债务解决机制。但是，国际货币基金组织总裁格奥尔基耶娃认为在《共同框架》下取得的进展缓慢。虽然新的解决机制将包括中国在内的官方双边债权人都纳入了进来，从而部分地解决了上文所述三重冲击中的第一重冲击，但是对于纳入官方多边债权人以及私人部门债权人仍然没有进展。这意味着现有债务解决机制仍然面临另外两个重要的冲击。由于私人债权人和多边官方债权人的缺位，助推形成了“官方双边债权人承担减债损失、其他债权人获得变相补贴”的搭便车、不公平的局面。

 

只有双边主权债权人参与的减债机制无法有效降低债务国的债务水平，无助于债务国整体有效摆脱债务困境，也会降低官方双边债权人提供减债援助的意愿，甚至还会损害这些债权国在未来继续提供新增融资的能力。因此，虽然G20平台的债务解决机制对巴黎俱乐部做了一定的拓展，但是从根本上而言，现有的债务解决机制仍然没有适应债权人结构的巨大变化，从而难以对现有债务问题给出全面、系统且有效的解决方案。

 

综合来看，发展中国家主权债务的债权人结构比以前更加分散、债权人集中度明显下降，在这样的情况下更容易出现搭便车的现象，债权人更难达成一致行动，同时债务人也更有可能破坏债务纪律。

 

更有甚者，部分西方国家将发展中国家主权债务问题不断政治化，大肆宣扬“债务威胁论”与“债务责任论”，对以中国为代表的新兴债权国的债务减免施加政治压力。这种大国间的政治博弈直接冲击了传统的主权债务治理范式，进一步加剧了全球主权债务的治理困境。