考虑到当前债务国面临的独特外部环境及全球宏观经济政策挑战，新的债务问题解决框架需要具备系统性、全面性和有效性特征，从发展融资理念、债权方充分参与以及债务处置过程三个角度构建一个新的债务问题解决框架。

 

 

债务危机不仅仅是一个金融问题，更是一个发展问题，因此必须形成系统性的解决方案。同样地，发展融资也不仅仅是金融问题，根本意义上发展融资是要解决发展的问题。

 

阿伊汗·高斯等学者也指出，面对债务困境，削减债务的方式可以分为两类：一类是正统选项，包括促进经济增长、进行财政整顿、公共资产私有化和增加财富税等；另一类是非正统选项，如通货膨胀、金融抑制、债务违约和债务重组等。每一种政策选择都有相应的政治、经济和社会成本，发展中国家必须根据自身债务类型、经济状况、法律成本等国家特征进行个性化选择。

 

在可持续发展理念指导下，系统性的债务解决方案应包括四大支柱：促进经济增长，确保稳定优质的融资支持，提供及时适度的减债援助，加强全过程债务管理和监督。

 

第一，促进经济增长既是债务国靠自身力量走出债务泥潭的根本前提，也是债权人资产损失最少的最优路径。债务国自身的经济发展是其偿还外部债务的基础。根据债务动力学公式，只要经济增速小于利率，债务与GDP之比就会陷入“滚雪球”式自动增加的恶性循环。拉美地区在20世纪60年代之后的一大教训，就是其在经济发展方面陷入了一系列结构性失衡，最终只能以债务危机的形式来消化这些后果，进而导致了现代化进程受阻。

 

相反，只要经济增速持续大于利率，就会形成一个以经济增长削减债务风险的自动稳定器。此外，经济增速的提高也会加强投资者信心，缓解资本外流和货币贬值压力，甚至为发展中国家带来更多有利于经济发展的新增融资。总之，相比债务违约、债务减免和通货膨胀等债务削减方式，加快经济增长是对各方而言损失最小的方案。

 

第二，稳定的外部融资来源是避免出现流动性危机和支持债务国经济发展的重要保障，尤其是具有耐心资本特征和一定优惠性的发展融资。

 

一方面，加大耐心资本比例可以优化债务国的外部融资结构，进而降低与外部经济金融环境波动有关的流动性风险。从流动性的角度看，主权债务可持续性意味着一国政府可以从实际或潜在债权人手中持续获取新增融资从而保证债务能够得到滚续。换而言之，即使本国经济基本面没有发生变化，外部融资来源的短期剧烈波动也会导致一国债务不可持续。相比官方债权人和长期债务占比高的债务国，私人债权人和短期债务占比较高的债务国往往更容易陷入流动性危机。

 

另一方面，具有耐心资本和一定优惠度特征的发展融资也是填补债务国融资缺口和支持其经济发展的优质融资来源，尤其是可以为资金需求大、建设周期长、不确定性高但可对经济发展产生巨大正面外部性的基础设施建设项目提供融资。总之，提高耐心资本占比和资金优惠度等优化外部融资结构的债务治理工具也应当成为债务解决机制的重要组成部分。

 

第三，完善全过程债务管理和监督的制度建设是避免未来危机和降低各方损失的重要铺垫。应对危机的最佳方式是避免危机的发生。缺乏制度规范和政策监督的减债行动可能加剧道德困境，并最终陷入困境，如助长债务国盲目举债扩张、恶意赖账的倾向；或造成债权人互相推诿、拒不合作和试图搭便车的局面。因此，必须完善和落实关于债务形成、资金使用、项目评估、风险预警等全过程管理和监督制度，包括提高债务透明度、优化债务可持续性评估方法、加强财政和债务管理知识培训等。

 

第四，及时适度的减债援助是应对债务危机的最后手段。虽然债务违约和重组可以起到直接削减债务负担的作用，但也可能带来副作用，造成产出下降、信用评级下降、失去国际金融市场准入资格、让渡国家资产和主权等负面影响。此外，减债援助必然会损害债权人的经济利益，进而影响这些债权人为债务国提供进一步融资支持的意愿和能力。

 

因此，在开展减债行动之前，债务国和债权人应当充分考虑这些行动的负面效应，并在削减存量债务和确保新增融资的方案之间综合权衡。此外，不同债务重组和减免方案可能造成不同经济影响，应当结合具体国情选择恰当方案。研究表明，事前重组比事后重组耗时更短，债务削减幅度更低，产出损失更小。而相比现值减免，名义减免对经济增长的促进作用更强。

 

 

首先，加强发达经济体的宏观政策协调，缓解负面溢出效应。加强不同类型经济体之间的宏观政策协调对维护全球发展融资环境和避免爆发系统性债务危机至关重要。

 

从发达经济体宏观政策的内部影响来看，发达经济体应当尽力避免过快和过度收缩货币政策引发系统性金融危机或全球经济衰退。2008年美国次贷危机和2012年欧债危机的经历表明，由于金融发展程度较高，发达经济体内部可能存在系统性风险，尤其在缺乏监管的非银行金融部门和货币联盟体系中的边缘经济体，系统性风险更易发生。2022年年初以来，欧美等发达经济体过快收紧货币政策，也已经并且正在加剧着国际金融市场动荡，并持续产生负面的外溢效应。 

 

从发达经济体宏观政策的外溢影响来看，在货币政策转向过程中，发达经济体应为其负向外溢效应提供风险对冲机制、减债援助和再融资支持。

 

从多边机制角度看，发达经济体可以通过为国际货币基金组织和世界银行等国际机构增资、推动特别提款权（SDR）从剩余国向匮乏国的再分配、参与G20《共同框架》下的缓债和减债行动等方式，为发展中国家提供公共产品。

 

G20可发挥自身财政政策和货币政策协调的优势，维护稳定、可预期的国际宏观经济环境。G20各国应该联手加大宏观政策对冲力度，防止世界经济陷入衰退。在货币政策方面，要防止“以邻为壑”的货币政策，避免给他国造成严重的负面溢出效应。在出台财政政策时也应注意防控债务风险的发生，加强金融信贷政策时应兼顾金融监管，防控金融风险。

 

此外，G20还要加强与各国际组织之间的政策协调力度，处理好控疫情与谋发展之间的关系，进一步完善和夯实G20机制，为改善债务国外部环境作出共同努力。

 

同时，发达经济体可加大与其他国家央行的货币互换额度，兑现其对外援助占其国民总收入之比达0.7%以上和为发展中国家提供1000亿美元气候变化融资的历史承诺，以及为发展中国家构建国家和区域金融安全网提供技术和资金援助等。

 

在当前发达国家为发展中国家提供金融安全网存在缺位的情况下，中国为一些发展中国家提供的货币互换网络则在一定程度上缓解了国际金融安全网络中发展中国家面临的这种不平等状态。

 

其次，新的债务综合解决框架应允许所有债权人共同参与。当前债权人结构决定债务问题的解决必须由双边债权人、多边开发银行和商业债权人共同参与解决。

 

在双边债权人方面，G20《共同框架》约定了官方双边债权人公平分摊负担的原则，兼顾债权人和债务人的利益。此外，通过吸收和借鉴以往巴黎俱乐部在债务处置谈判中的经验，两种机制的合作可能进一步吸引多边开发银行和私人债权人参与债务国的债务处置谈判。

 

但是在达成综合谈判框架前，双边债权人可能不宜单方面减债。单方面减债不仅无益于从根本上解决债务问题，更有可能导致债务国现有债务结构更加扭曲。作为负责任的新兴债权国，中国应秉承“人类命运共同体”理念来应对发展中国家债务问题，坚持与其他债权人共同合作、支持多边框架下的国际债务治理行动。

 

多边开发银行方面，在重债穷国倡议和多边减债倡议之后，巴黎俱乐部主要成员国虽然不同程度地减少了双边渠道贷款，但通过多边开发机构如世界银行、国际货币基金组织以及区域性开发银行提供的贷款不断增加。多边开发银行背后仍然是以发达国家主权债权人为主导。因此，多边开发银行应清醒认识当前债务结构变化的现实，理性做出负责任的减债行动。

 

债务处置上，多边开发银行首先应在满足资本充足率要求的前提下，尽可能增加对发展中国家的发展融资支持。据统计，多边开发银行在不损害AAA评级的前提下，仍有数百亿美元的额外放贷的空间。此外，世界银行、国际货币基金组织等机构可以考虑通过增加资本金方式从根本上增加总体融资规模，与持股份额相匹配的资本金增加能够更好地反映出当前发展融资提供方的格局变化。

 

多边开发银行以影响自身信用评级或导致资本金损失为理由拒绝参与减债谈判并不具有法律依据。多边开发银行的信用评级不同于普通金融机构，而是具有超主权特征：如果主要成员国愿意提供增资扩股的支持，那么多边银行参与减债并不必然导致评级下降。历史上，多边开发银行也曾多次参与减债。国际货币基金组织和世界银行就曾在多边减债倡议下，对于达到债务谈判决策点国家给予临时性债务减免。在2007年利比里亚债务谈判期间，世界银行、非洲开发银行、国际货币基金组织分别为利比里亚免除了4亿、2.55亿和8.88亿美元的债务。

 

在商业债权人方面，21世纪以来发展中国家债务的商业债权人结构也发生了重大变化，从此前以商业银行贷款为主，逐步转变为以商业债券持有人为主。目前国际上还没有相关法律规范制约商业债权人按照可比性规则参与债务谈判。相比于双边主权债权人和多边开发机构，商业债券持有人人数众多，可能会出现集体行动困难，协调成本增高。

 

但是，也必须意识到商业债权人长期以来都是国际债务谈判的重要参与者。即使是在重债穷国倡议和多边减债倡议框架下，债务谈判措施决策点和完成点也规定免债需要80%的债权人参与，这必然包括了商业债权人。如果以此标准对比当前绝大多数发展中国家的商业债权人比例，几乎没有债务人能够在商业债权人缺席的情况下完成债务谈判。对此，国际社会需要共同努力，加快形成新的涵盖各方债权人的综合解决机制。

 

商业债权人参与债务重组具有相当的可行性。从商业债权人内部结构来看，债券持有机构占比高，持有机构相对集中。其中最主要的三家公司分别是贝莱德、景顺（Invesco）和先锋领航（Vanguard），上述三家机构不仅是主权债券持有机构，同时也是重要的资产管理公司，持有大量世界顶级公司股份。

 

商业债权人在债务谈判中应在更多方面发挥积极的建设性作用。此外，上述三家公司也是美国公司，处于相同的法律、金融市场环境。因此，构建多方谈判机制可以考虑从持有占比较高的美国机构入手，美国政府也应在此过程中积极推动上述债券持有机构参与债务谈判，通过必要的行政、法律和商业手段为美国债券持有机构参与谈判创造良好环境。

 

最后，综合解决框架可以为更多中等国家债务处置提供思路。2020年G20启动暂停偿债倡议，截至2021年12月已经暂停了73个低收入国家共计129亿美元的外债偿付。此外，G20与巴黎俱乐部合作创建了共同框架，正进一步帮助《缓债倡议》所涉的低收入国家重组债务，以解决资不抵债和长期流动性问题。目前中等收入国家不在《共同框架》范围内，但未来可以比照《共同框架》构建多方减债机制，将这部分债务纳入债务综合谈判框架，遵循共同负担、可比减债等原则，同时在考虑到其与低收入国家、重债穷国差异的基础上进行债务处置。

 

 

首先，在债务谈判中提升“一国一策”原则的针对性。巴黎俱乐部虽然也规定了一国一策原则，但在具体做法中会对同一收入类型国家规定相似的债务处置条款，例如那不勒斯条款主要针对最贫困国家和重债国家，依云条款（Evian Approach）主要针对中等收入国家。但是，即使是属于相同的收入类型，不同债务人的债务结构、债务期限长短及自身禀赋和经济结构情况也有很大不同，一国一策的债务谈判模式能够针对债务国的具体情况进行有针对性的债务谈判，以最佳债务解决方案提高债务谈判效率。

 

国际金融机构需要摆脱“一刀切”的做法，这种做法会过度限制发展中国家的政策选择。例如从债务危机本身的性质来看，其存在偿付性危机和流动性危机两种不同类型，债务结构上也存在到期偿付债务种类的不同，这些都应在债务谈判中具体问题具体分析，采取有针对性的债务处置方案。

 

一些国家的债务危机主要源于2022年以来的美元利率上升、外部汇率波动，是短期流动性危机，并不存在经济或出口基本面的变化。对此，只需给予流动性支持即可帮助债务国度过难关。对于能源出口型债务国来说，其所面临的债务危机会伴随能源价格回升而极大缓解，对债务谈判的需求将会降低。对另一些国家而言，面临着短期债券到期需集中偿付的风险，这种情况下即使主权债权人采取减债措施，也无助于债务国摆脱无法偿付主权债券的困境。

 

其次，债权人委员会应发挥主导作用。由于现阶段并没有形成具有共识性、涵盖三方债权人的减债规则，《共同框架》没有对秘书处作出具体安排。在一国一策原则的基础上，债权人委员会可以成为合理、方便的债务谈判及后续债务处置管理机构，提高谈判效率和谈判结果执行效率。债权人委员会为债权人和债务人提供集中谈判的平台，避免二次谈判或再谈判风险，降低谈判博弈成本，为解决债务危机争取宝贵时间。当前在《共同框架》下申请债务谈判的几个国家案例中，债务委员会也已经发挥了主要作用。

 

最后，多种债务处理形式相结合。允许债权人采取行之有效且兼顾债务国实际情况的多种债务处理形式。一方面，可以采取缓债、减债、减息、免息以及展期等传统方式减轻债务国负担。另一方面，也可以灵活多样地考虑以增发债券、债务置换债券的债务处置新思路，为债务国提供新的流动性，为投资可持续发展提供新动能。目前国际货币基金组织已增发6500亿美元特别提款权，债务谈判可以充分利用该笔增发资金，以提供新增流动性为目的，推动类似布雷迪计划的信用增级和债务置换，帮助债务国实现更低成本的再融资或债务重组。

 

“债务—绿色投资互换”“债务—气候投资互换”等金融工具可以将债权转化为债务国在可持续发展目标上的投入，从而帮助面临脆弱性挑战或具有生态重要性的债务国，并撬动来自公益机构、国际组织，及环境、社会和公司治理（ESG）投资者的多方资金，同时起到良好的宣传示范效应。同时，国际货币基金组织和世界银行也应当改进现有的债务可持续分析方法（DSA），使之能够更好地为改善债务可持续性的政策实践提供参考，尤其是应当增加政策有效性的测试，从而为债务解决机制提供更好的指导。