进入新世纪以来，我国城乡发展政策在概念表达上发生了变化。党的十六大报告提出统筹城乡经济社会发展，党的十七大报告提出城乡经济社会发展一体化，党的十八大报告提出城乡发展一体化，党的十九大报告和二十大报告则强调城乡融合发展。从统筹城乡经济社会发展到城乡发展一体化再到城乡融合发展，既反映了中央政策的一脉相承，又体现了适应新形势的与时俱进。统筹城乡发展突出政府的统筹作用，但仅依靠政府统筹，难以实现城乡融合发展和一体化，还需要更好发挥市场机制的作用。城乡发展一体化强调一体化目标，城乡融合发展强调双向融合互动和共建共享，二者在发展理念和目标导向上是一致的。总体上看，城乡融合发展是一个更广泛的概念，其内涵更具包容性，可以涵盖统筹城乡发展和城乡发展一体化的各个方面。习近平总书记始终把人民放在心中最高位置，在一系列重要论述中科学阐明了城乡融合发展的目标体系和主攻方向，注重全面提高城乡融合发展水平。

 

一是体现以人民为中心的发展思想。城乡融合发展是破解城乡发展不平衡的有力抓手，其价值取向是坚持以人民为中心，让广大人民共享改革发展成果，实现人的自由全面发展。推进城乡融合发展，就是要在坚持城乡开放和地位平等的基础上，通过资源共享、发展机会共享、公共服务共享和发展成果共享，逐步缩小城乡差距，实现城乡普遍繁荣和共同富裕。这种城乡共享发展，既体现了中国特色社会主义的本质要求，也是城乡融合发展的重要特征。习近平总书记再三强调要“让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果”，提出“把工业反哺农业、城市支持农村作为一项长期坚持的方针”，充分体现了以人民为中心的发展思想和实现共同富裕的要求。

 

二是确立城乡融合发展目标体系。习近平总书记指出，推进城乡发展一体化“目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化”。“五化”目标涵盖基本权益、公共服务、居民收入、要素配置、产业发展等领域，构成了一个完整科学的目标体系。尽管这一目标体系是针对城乡发展一体化提出的，但对推进城乡融合发展同样适用。在“五化”目标中，城乡居民基本权益平等化是将城市与乡村置于平等的地位，赋予城乡居民平等的各项基本权益，包括政治权利、受教育权、就业权、财产权、社会保障权益等，它是实现城乡融合发展的基础和前提。当前重点是加快农业转移人口市民化，保障城乡劳动者平等就业权利，同时赋予农民更加充分的财产权利，推动城乡要素平等交换。城乡（基本）公共服务均等化是指城乡居民能够公平可及地获得大致均等的基本公共服务，它是实现城乡融合发展、增进民生福祉的内在要求。当前重点是补齐乡村公共服务短板，提高供给质量和便利度，实现城乡基本公共服务优质均衡。城乡居民收入均衡化是城乡居民收入逐步趋近的长期过程，它是城乡融合发展的核心内容，也是衡量城乡融合和共富程度的关键指标。缩小城乡居民收入差距重在增加农民收入，促进农民收入持续稳定增长。城乡要素配置合理化是城乡融合发展的重要特征，需要发挥政府与市场的合力。当前重点是消除各种制度壁垒，促进城乡要素双向流动、优化配置，提高城乡要素配置效率。城乡产业发展融合化既是城乡融合发展的基本趋势，也是推进乡村全面振兴的有效途径。当前重在充分挖掘农业多种功能和乡村多元价值，促进城乡产业全链条深度融合和转型升级。

 

三是阐明城乡融合发展主攻方向。城乡融合是一个多层次、多领域、全方位的全面融合概念，涉及城乡发展多维度、各领域和全过程。从发展维度看，城乡融合包括城乡要素融合、产业融合、空间融合、制度融合和政策融合，不仅要推动城乡要素、产业和空间融合，而且要促进城乡发展制度和政策的一体化。从发展领域看，城乡融合包括城乡经济融合、社会融合、文化融合等，是“五位一体”总体布局在城乡融合发展中的具体体现。从发展过程看，城乡融合包括城乡规划融合、建设融合、治理融合，贯穿于城乡规划、建设、治理全过程。在现阶段，推进城乡融合发展必须突出重点，明确主攻方向。习近平总书记指出要“促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展”，由此明确了推进城乡融合发展的主攻方向。

 

四是注重全面提高城乡融合水平。在实践中，城乡融合发展是一个由中低水平逐步向高水平迈进的渐进过程。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，高质量发展成为各地城乡发展的重要目标。新形势下，我们追求的是一种高质量、全面、可持续的高水平城乡融合发展。早在2015年，习近平总书记就提出要“逐步实现高水平的城乡发展一体化”，并指出要“努力形成城乡发展一体化新格局”。近年来，他又强调构建城乡融合发展新格局。党的二十届三中全会明确提出要“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”。这些都充分体现了高水平城乡融合发展的思路。当然，实现这种高水平城乡融合发展将是一个长期的渐进过程，需要分阶段有序推进。