系统谋划城乡融合发展的实践路径

 

近年来，我国城乡融合发展快速推进，取得了阶段性的显著成效，但总体上看，目前城乡发展差距仍然较大，城乡融合发展水平还有待提高，过去长期形成的城乡分割体制机制尚未从根本上消除，构建符合共同富裕目标要求的高水平城乡融合发展新格局依然任重道远。推进城乡融合发展要坚持从国情出发，既要遵循一般规律，又要突出自身特色，走好城乡融合发展之路。

 

一是推进战略统筹和双向融合。实行战略统筹是新时代促进城乡融合发展的重要举措。早在2017年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记就强调“要顺应城乡融合发展大趋势，坚持新型城镇化和乡村振兴两手抓”。从本质上讲，坚持“两手抓”就是强调两大战略的统筹。此后，2023年12月中央召开会议强调要“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”，党的二十届三中全会又提出“必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴”，将新型工业化纳入战略统筹之中。实行这三方面的统筹，就是要把新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴三者有机结合起来，强化其战略目标、规划设计、实施机制、政策工具等的统筹协调和相互衔接，充分发挥战略协同效应和相互支撑作用，形成强大合力，以战略统筹推动形成高水平的城乡融合发展新格局。

 

城乡融合发展是通过城乡开放和融合实现共建共享共荣的过程，推进新型城镇化和乡村全面振兴需要将城乡融合发展理念融入其中。习近平总书记在2017年底召开的中央农村工作会议上明确提出，要重塑城乡关系，走城乡融合发展之路；2018年强调“要把乡村振兴战略这篇大文章做好，必须走城乡融合发展之路”。在谈及城镇化和城市发展时，习近平总书记强调“城镇化是城乡协调发展的过程”“没有农村发展，城镇化就会缺乏根基”。以此为遵循，我国城镇化必须同农业现代化同步发展，城市工作必须同“三农”工作一起推动。这是从城乡融合和协调发展角度来看待乡村全面振兴和城镇化过程，突破了传统的城乡二元对立思维，跳出了就城市论城市、就乡村论乡村的思路，为推进新型城镇化和乡村全面振兴提供了新路径。

 

二是完善体制机制和政策体系。体制机制创新是推动城乡融合发展的关键动力。当前，亟需破除城乡二元体制障碍，加快体制机制创新，完善相关政策体系，以改革创新推动城乡融合发展不断向更高水平迈进。习近平总书记指出，“要坚持以改革为动力，不断破解城乡二元结构”“向改革要动力，加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”。在这一过程中，要从规划布局、要素流动、基础设施、公共服务、教育发展、社会保障等方面进行系统部署，明确各领域深化改革的目标和举措。在规划布局方面，要加强顶层设计和系统谋划，完善规划体制，通盘考虑城乡发展规划编制，一体设计，多规合一。在要素流动方面，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，推动人才下乡、资金下乡、技术下乡，推动农村人口有序流动、产业有序集聚，形成城乡互动、良性循环的发展机制。在基础设施方面，要推进城乡基础设施互联互通、共建共享，创新农村基础设施和公共服务设施决策、投入、建设、运行管护机制，鼓励和支持社会资本广泛参与，逐步建立全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施服务网络。在公共服务方面，要加快推动公共服务下乡，完善城乡基本公共服务均等化体制机制，逐步建立健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。在教育发展方面，要优先发展农村教育事业，加快建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。在社会保障方面，要完善覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。

 

三是以县域为重要切入点。县域经济是国民经济的基本单元，在国民经济体系中占据重要地位。县域也是城乡资源要素流动和配置的枢纽。从总体看，我国县域国土面积占全国90%左右，人口比重超50%，是城乡联系最紧密的地区，率先实现城乡融合发展具有坚实基础。在2020年底召开的中央农村工作会议上，习近平总书记指出，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。此后，他在不同场合又提出“率先在县域内破除城乡二元结构”和“率先在县域内实现城乡融合发展”的要求。把县域作为城乡融合发展的重要切入点，这是由县域的地域范围和基本特征决定的。县域面积大体适中，城乡联系较为紧密，通勤距离和交易半径不大，融合和迁移成本较低，是现阶段推进城乡融合发展的有效地域单元。同时，县域内城乡差距较小，一体化相对容易，有条件率先破除城乡二元结构，率先实现城乡融合发展。只有实现了县域内城乡融合发展，才能为在更高层次上实现城乡融合发展创造条件。随着经济社会发展水平的提高，城乡融合发展的统筹层次将逐步提升，统筹地域范围也将不断扩大。各地区应从自身实际出发，因地制宜推进城乡融合发展。例如，在长三角、珠三角等经济较发达地区，可考虑在地级市域范围内统筹城乡融合发展；而对一些具备条件的城区常住人口300万以上的大城市而言，可考虑在都市圈范围内实现城乡融合发展和一体化，并向同城化方向发展。