十四五规划视角下的开发区治理体系现代化进程

2020-03-26 13:18:38

盱衡世界经济格局，回顾整个“十三五”规划时期，全球经济处于后金融危机的深度调整期。首先，主要发达经济体表现不一，各大新兴经济体仍处于恢复调整期，世界经济整体仍具有很大的不确定性。其次，科技竞争力成为世界经济竞争的制高点，无论是发达国家还是发展中国家，科技创新和新兴产业都将成为经济转型的重要支点，新一轮产业变革蓄势待发。此外，世界贸易格局随着各类区域性经济合作组织的建立而呈现复杂化的特征。例如西方国家提出的TPP、TTIP以及中国提出的“一带一路”战略等，将重新划分全球产业分工格局和利益版图。

从全球经济发展形势来看，国际化进入分化期。现阶段，世界经济处于缓慢复苏阶段，仍面临诸多不确定因素，风险日益加深。在不断发展的科技革命和生产国际化的推动下，各国经济相互依赖、相互渗透，全球新一轮产业分工和贸易格局加快重塑，我国产业发展进入从规模增长向质量提升的重要窗口期。把握全球新一轮科技革命和产业变革机遇，推动产业高质量发展，实现新旧动能顺畅接续转换，抢占全球产业发展制高点成为“十四五”时期的重要课题。

十四五规划中的开发区治理体系与治理能力现代化是整个国家发展进程的重要一环。从国内经济发展来看，自“十二五”时期以来，中国经济发展的突出特征是经济发展向“新常态”过渡，经济增长从高速增长转为中高速增长；经济结构不断优化升级，第三产业、消费需求逐步成为主体；经济增长模式从要素驱动型、投资驱动型向创新驱动型转变。稳定和发展，加快国家治理法治化和现代化进程，提高社会治理法治化水平至关重要。

“十三五规划”颁布于2016年，是新一届也是现任执政者编制的第一个五年规划，体现了他们的发展观和治国理念。2012年，中共十八大强调了“两个一百年”的奋斗目标，而2020年正是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的关键节点。2014年习近平提出“新常态”的概念，“十三五”规划作为新常态下第一个五年规划，对于我国的发展有着非常重要的意义。

五年规划（原称“五年计划”，从“十一五”起改为“五年规划”）全称为中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是我国国民经济发展中重要的组成部分。1953年，我国在苏联专家的帮助下制定了第一个“五年计划”，在随后的60余年里，除了1963年～1965年国民经济调整时期外，我国已连续发布了13个“五年计划/规划”，对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济等做出规划，为国民经济和社会发展制定远景目标和方向。

历年的“五年规划”，不仅描绘了建国以来经济发展的大体脉络，也展现了中国宏观经济发展的思路。即将到来的“十四五”规划期，既是我国开发区发展的重大挑战期，也是重要机遇期。从外部看，经济下行压力、全球新冠疫情蔓延、中美贸易战、技术革命带来了巨大的不确定性；从内部看，多年发展过程中在体制机制、管理方式、产业结构、融资债务等方面也积累了一系列问题。在“十四五”规划期内，各开发区能有效解决上述问题，则浴火重生，再上台阶；反之，则会发展陷入停滞，矛盾丛生。

“十四五”时期，是我国由全面建设小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期，也是全面开启社会主义现代化强国建设新征程的重要机遇期。从外部环境来看，中国当前中国处于最好的发展时期，而世界处于百年未有之大变局。世界经济重心调整、世界政治格局变化趋势加快，科技与产业发展日新月异，全球治理、世界秩序，中国在世界发展格局中的作用日益凸显，在话语权、影响力逐渐提高的同时国内经济产业空心化初显、区域经济差距加大、国民经济增速放缓、生态环保问题加剧，而中美贸易战则使得外部环境越发严峻，进一步的限制、阻碍中华民族的发展。十四五的五年必将是中国发展变革的五年，也是突破的五年。

从内部环境来看，我国主要矛盾在“十三五”时期已经转变，从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”到“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，民族发展面临新时代、新阶段，新矛盾、新问题，新机遇、新挑战，新目标、新任务等一系列新情况。国内发展面临诸多待调整的板块，经济高速增长背后的隐患逐渐浮出水面，新千禧一代的从信息化的时代成长起来，其世界观、价值观都有了较大的变化，对于经济、社会、发展也有新的认知，十四五期间的发展必须强化对国内新气象的重视，充分重视积压问题的解决，强调新动力的构建，转变并适应政府的新角色，关注并做好新市场的引导，注重新媒体新渠道的应用。十四五的五年，必将是国内经济、格局、发展重塑的五年，必然会涌现出一批黑马，有一批城市、地区发展成为国内经济发展的新亮点。

经过四十年的发展，我国多数开发区已经形成了明确的主导产业和优势产业集群。但是，产业层次低、传统产业占比高、转型升级压力大等问题也普遍存在。在“十四五”期间，如何推动自身产业结构优化和产业转型升级，是多数开发区需要思考的问题。

从过去20年的“五年规划”中，我们可以通过各个规划时期的产业重点，清晰地看出我国产业在宏观经济战略的指导之下不断调整发展的历程。

从十五到十三五的演进方向可以看出，从最开始以劳动密集型的初级制造业在世界产业分工中取得一席之地，到逐步提升研发与创新技术含量，带动我国现代化工业体系的建立，随后在工业的带动下，反哺农业，并进一步将重心向服务业转移。

从产业结构上看，现代化工业是我国保持经济发展的基础，现代化农业是平衡发展过程中二元经济的有力保障，而战略性新兴产业的布局与服务业的崛起必将成为我国未来经济增长的潜在动力。

20世纪80年代以来，我国各级各类开发区或产业园区在国民经济快速发展中发挥了举足轻重的作用。在我国经济由高速增长转向高质量发展的新阶段，产业园区依然承担着重要的功能和使命。

国际上关于开发区更通行的提法是产业园区，产业园区作为产业聚集的载体，既是区域经济发展、产业调整升级的空间承载形式，又是地区社会经济发展水平的衡量标志，它肩负着聚集创新资源、培育新兴产业、推动城市化建设等重要使命。产业园区作为产业集聚的载体和组成部分，能够有效的创造企业的集聚力，通过共享资源，带动关联企业的发展，从而推动产业集聚的形成，推动产业合理布局，促进产业结构转型、升级。

结合我国的实践，我们把“产业园区”定义为是相同或相关企业及支撑机构在特定空间相近配置并实行相应政策管理的经济形态。产业园区是一个地区经济发展的重要抓手，一个地区发展好不好关键要看有没有产业支撑，而产业发展的好不好关键看园区，因为园区是产业集群之地。

“十三五规划”中重点强调了科技创新对于产业的引领驱动作用，提出要把发展基点放在创新上，以科技创新为核心，以人才发展为支撑，推动科技创新与大众创业万众创新有机结合，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。

我国“十三五”规划（2016—2020年）提出高质量发展，“十四五”规划的主基调就是高质量发展。国家要由高速度发展转向高质量发展。区域要高质量发展，城市要高质量发展，开发区更要高质量发展。开发区本身不需要技术创新，也不生产产品，如何高质量发展？那就是要建高质量高品质的园区。

我国的开发区历程了从1984年到1991年的初创期、1992年到2002年的成长期、2003年到2016年的转换期、2017年之后的转型升级期。如果把1984年到2002年看作一次创业阶段或粗放式发展阶段，那么，2003年到2016年可称之为二次创业阶段或提升阶段。

在这个阶段，开发区开始由粗放发展向多功能综合性产业区转变，而且，有一些开发区已走在前面，有的甚至已经完成转型。2017年之后可称之为第三次创业阶段。2017年2月6日，国务院正式对外印发了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，为开发区改革创新提了23条要求（简称“开发区23条”）。这是指导未来全国各地开发区发展的里程碑式文件。

“开发区23条”明确了当前和今后一段时期开发区发展的总体要求：贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。第三次创业阶段，工业园要向城市新区，单一的制造业发展要向服务业和制造业并举发展转变。也就是向着产城融合、产业结构完善的质量提升阶段发展。

就产业园区的发展趋势而言，总体呈现下面六个特征：

1.投资和管理多元化。目前，开发区投资、管理、运营的主体还是政府，是各级政府在办园区，管理形式主要是管委会。未来的产业园区将更多地由企业替代政府办园区，园区地产更多由市场化配置。例如，华夏幸福基业、联东U谷等企业已成为中国领先的产业新城运营商或开发区运营商，联想集团、华为公司等大企业也利用自身产业做自备园区。园区通过提供产业投资等服务获取收益，园区运营和管理者以收费模式来实现良性循环。

2.产业结构服务化。作为城市产业的承载地，园区的产业结构也同城市产业结构同方向演进，将由单纯制造业转向与科创、总部、金融、文化、旅游等服务业融合发展，现代服务业占比不断提高，有的园区彻底转型为服务业主导型经济。

3.园区功能平台化。用互联网思维打造园区平台的内涵，园区成为创新创业服务平台，从产品的开发到资产的孵化，到客户的投资服务，到物业的运营，提供完整的产业链平台服务。

4.生态和智慧化。园区对建筑、环境、服务要求越来越高，运用新一代信息通信技术，线上线下结合，产业和管理更智能高效，生态园区和智慧园区成为产业园区追求的共同目标。

5.产城一体化。土地的集约、产业的集聚、城市功能的完善和整个商业价值的统筹，成为传统开发区升级版。特别是占地面积大的开发区，增加居住、教育、医疗、商业等服务配套，是开发区持续健康发展的必然选择。

6.园区建设国际化。园区走出国门，通过“一带一路”倡议走出去，在海外建中外经贸合作区，目前已达80多个，既输出了产能和园区开发经验，也为带动沿线国家经济提供了强大动能。

在开发区的发展历程中，各个地区根据其园区实际情况，采取了不同的管理模式。这些模式可以概括为三种模式：

一是政府治理型模式。由政府行政部门来进行领导、组织、具体实施开发区建设与管理的模式。这种模式也在开发区的初级阶段发挥了重要的作用。依据开发区管委会所拥有的实际治理权能大小以及发挥的相应作用，划分为管委会主导型模式（如青岛经济技术开发区）和管委会协调型模式（如哈尔滨经济技术开发区）。

管委会主导型模式下，管委会负责园区内经济社会事务的全面管理。这个模式利于管委会对园区整体规划的把握和效率的提高，但该模式是特定时期的产物，难以适应目前市场化改革的新形势，易出现管得过多、包办代替现象。管委会协调型模式下，管委会主要负责各职能部门之间的协调和沟通（公司运作）。这个模式能够较好地服务于主城的宏观调控，不偏离规划，但管委会权限较小，对重要事项没有决定权，容易造成效率不高的情况。

二是企业治理型模式。以独立的公司作为开发区的开发者和管理者，负责区内的基础设施开发建设、经营区内的各项业务、管理区内的经济活动和提供区内企业所需要的各种服务。依据资金的来源不同可以划分为国企型、外商型、联合型等三类。企业治理型模式运营高效，成本控制更优，易于市场机制的有效发挥，实现政企分离，但是容易忽略园区内其他公共事务的管理。企业化的管理机构一般不具有行政效力，在处理园区重大事项时权威性不足。

三是混合治理型模式。按照政府（管委会）与企业（开发区发展公司）结合的紧密程度，可以划分为政企合一型模式和政企分立型模式。政企合一型模式是早期过渡阶段的治理。政企分立型模式有效实现了管委会与开发区发展公司的分离，比较符合市场化运营要求，如苏州工业园区就是这种模式。

近年来，一些学者从治理主体出发，认为开发区治理中除了政府和企业之外，其他治理主体可以参与其中，如行业协会、社会组织等，创新性地提出新的混合治理模式——三元协同治理模式。在这样的治理模式下，政府起指导作用，行业协会起主导作用，整个运作是企业化的、市场化的。这样一种方式可以说是前面两种模式的有力补充。

具体到开发区治理路径上，产城融合，产业体系完善，有创新性的品格，生态环境优良，宜居，开放包容。需要强调的两个品质：一是高品质开发区要具有创新性的品格，也就是说要把创新内在化变成开发区一个核心和关键，不单单是创新与不创新的问题。二是开放包容的氛围。开发区一定是开放的，要能吸引全世界的各种资源，也是包容的，因为有创新就有失败。

治理机制上，各个开发区要依托自身特点，选择合适的管理体制，通过管理体制创新，激发和释放各类创新要素的活力。要促进产业集群转型升级。开发区不仅要产业集群，还要创新集群。园区企业之间要有产业联系，要有创新联系。集群的力量远胜单打独斗。集群的力量是抱团的力量，集群的力量是结构性力量，因为产业集群内已形成产业的关联性、配套性，形成了产业链。

治理体制上，开发区治理强调的是互相合作、利益分享、包容共享的融合思维，需要融入更多利益相关者的诉求。中关村软件园的治理模式就是一个非常成功的协同治理模式。中关村软件园的治理是将政府、中介服务机构和企业治理结合起来，在政府治理的基础上，引入园区企业参与治理，增加了园区治理的民主性、网络性及参与性。

开放初期设立开发区不仅要考虑经济因素，还要考虑政治因素，因此开发区通常远离母城。远离母城，尽管降低了政治风险和社会风险，但是产城分离也增加了通勤成本，增加了生产成本。因此，要第二三产业并重，不仅发展工业，也要发展商贸居住，让职工就近生活居住，是开发区要考虑的问题。开发区建设之初，征用了农民的土地，但不考虑农民的就业和生活，正所谓“要地不要人”。要么开发区成为孤岛，要么农民居住的村庄成为开发区内部的孤岛。所谓“城中村”，是改革不彻底带来的后遗症。开发区实现产城融合，才能实现区域经济社会协调发展、城镇化与工业化同步发展、城乡经济和谐发展。

很多开发区规划的范围很大，管理机构为了追求政绩，用地粗放，任凭企业跑马占地，占地多，投资少，产出更少，社会上将其谓之“圈地运动”。所谓“集约发展”，就是单位面积的土地承载更多的产业，吸纳更多的人口。在建设用地越来越紧张的形势下，开发区不能再走粗放发展之路，要提高土地投资强度和产出强度。对开发区的考核，要更多地进行单位土地面积产出考核、每平方公里土地人均GDP考核。不能搞开发区房地产化。

要制定负面清单，污染性产业不得进入开发区。对企业生产进行监测，废水废气废品处理率要百分之百，保证达标排放。把园区环境搞好，把基础设施搞好，把服务搞好，为企业绿色发展和高质量发展创造

去年5月，国务院印发了《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，提出了国家级开发区“开放创新、科技创新、改革创新，提升对外合作水平、提升经济发展质量”的新发展方向。并从5个方面提出22条举措，为新时期开发区发展提供了又一次重大机遇，赋予了新的使命。这个意见可概括为“三创新、两提升、22条”。

中国的特区开发区的最初设立以及建设方针的与时俱进，正是许多经济学理论的灵活运用和创新过程，有针对性地灵活运用多科经济学理论指导特区、开发区建设的具体实践，如宏观经济学、微观经济学、区域经济学、经济地理学、制度经济学、增长极理论、区位论、产业集群理论、辐射带动理论、市场开放理论、创新发展理论等，有效解决了开发区建设中遇到的“黑天鹅”事件和“灰犀牛”事件。

十四五规划期间，我国经济开始由高速增长阶段转向高质量发展阶段，开发区建设也进入高质量发展阶段。如何发展高质量开发区？开发区发展路径与选择应从四个方向努力：建设绿色生态开发区、平安韧性开发区、创新发展开发区、数字智慧开发区。

1.建设绿色生态开发区。绿色发展是开发区高质量发展的根本方向。绿色发展，就其要义来讲，是要解决好人与自然和谐共生问题，就是发展必须尊重自然、顺应自然、保护自然。一是已有的产业转型升级，发展循环经济。发展循环经济不单是企业的事。发展循环经济需要循环生产产业链的支持。政府有开发区循环经济发展状况的信息优势。二是对新引进项目提高门槛，招商选资，列负面清单。不符合产业发展方向的不引进，不在开发区循环经济产业链上的不引进，不先进不引进。三是通过“十四五”规划整合资源，提高产业集群度，完善提升开发区绿色发展水平。四是环保设施高档配备确保运行。五是环保监管科学合理，避免“一刀切”现象。

2.建设平安韧性开发区。未来开发区发展面临的普遍问题是，有效解决由于气候变化、环境危机及各类极端事件威胁开发区的安全问题。不确定性是现代开发区最难对付的风险因素。建设平安韧性开发区是应对“黑天鹅”式风险的必然选择。所谓韧性开发区，就是具有应对承受未来的对社会、经济、技术系统和基础设施的冲击和压力，仍能维持基本的功能、结构、系统和特征的开发区。

3.建设开放创新开发区。开放发展是开发区高质量发展的根本策略，创新发展是开发区高质量发展的根本动力。要在创新发展理念、营造创新环境、加大自主创新、推进开放式创新等方面下功夫。

4.数字智慧开发区。借助云计算、物联网、移动互联网等新技术，发挥其在创新能力、资源优化配置、生产方式变革、管理创新等方面的引擎作用，构建“布局合理、土地集约，产业集群、技术先进，管理科学、高效运转，成本低廉、效益突出，绿色发展、环境友好，服务优质、品牌领先”的智慧型现代园区，成为新时代开发区建设的重要任务。

面对产业园区的发展趋势和高质量发展的新要求，国内很多产业园区面临的问题便暴露出来。一是产业转型升级成效慢且路径不清晰，科技创新能力还不强，现代服务业发展相对滞后，应对世界新技术变革还难以充当领头雁角色。二是营商环境有待改善，在行政效率、法制环境、融资机制、适应国际规则等方面均需进一步改进和提升。三是大部分国家级园区土地发展空间不足，少数园区节能环保意识不强，土地利用粗放。四是“行政化”弊端，管理机构越来越臃肿，园区组织管理运营活力不足，缺乏民营主体。五是园区招商不合规手段未遏制，同质竞争严重，园区特色不明显。

从实施角度而言，推进市场化改革需要在政府职能和市场机制之间寻求有效结合，不是简单的一刀切，必须与园区综合实力、发展阶段、发展需求相适应，与市场机制、发展规律相统一。改革开放四十多年来，我国的经济体制已由计划经济体制转型为中国特色社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，是深化经济体制改革的主线。

“十四五”规划编制必须基于时代发展、突出特色、科学务实、主次分明、定位清晰、路径明确，需要以新思路、新理念、新视角解读，提出新玩法、拓展新模式、开辟新时代、引领新潮流推动。其中，区域产业升级是开发区“十四五”期间需要思考的重要命题，也是一项复杂的工程，构建“L+E”产业组合是未来园区治理现代化的主要方向，构建“L+E”产业组合的总体思路是：以园区平台为依托，在巩固地方优势产业的基础上，科学的选择并培育能够与传统优势产业相互融合、相互促进的新兴产业，形成区域产业发展的接续力量，实现“提升与创新”并重。

在这个过程中，新兴产业通过新技术、新模式的导入，帮助传统产业进行效率提升，传统产业则为新兴产业提供市场空间。开发区为传统优势产业创造优良发展环境，形成稳定的税收，作为产业转型的基础保障；对于新兴产业而言，资本支持、发展环境（特别是软环境）是企业成长的必备要素，开发区应当在这方面为其创造最优条件，而新兴产业的发展则为区域经济的进一步增长打开了空间。

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