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我国积极财政政策的转型:基于三轮积极财政政策的比较分析

宏观经济研学会 / 2019-10-25 09:28:40
编者语:
 
1994年分税制改革以来,我国于1998年、2008年以及2013年实施了三轮积极财政政策。三轮积极财政政策实施的侧重点亦存在差别,三轮积极财政政策实施无论是外部经济环境、国内经济体制改革、宏观调控方式、主要措施和政策传导机制都不一样。为了更好发挥积极财政政策在宏观调控中的作用,除了依靠提高积极财政政策实施的规则性与透明性以及创新积极财政政策的措施工具外,应该使改革在积极财政政策框架中发挥更重要的作用。敬请阅读。 
 
 
文/许坤(中国人民大学)、卢倩倩(中国人民大学) 、许文立(CIMERS)
 
摘要:1994年分税制改革以来,我国于1998年、2008年以及2013年实施了三轮积极财政政策。由于国内外经济运行环境以及国内经济体制改革等存在差异,三轮积极财政政策实施的侧重点亦存在差别:就外部经济环境而言,第一轮和第二轮积极财政政策均源于外部经济危机的冲击,而第三轮积极财政政策源于内部结构调整;就国内经济体制改革而言,第一轮积极财政政策实施时尚处市场化改革初期,第二轮实施时则已经基本完成市场化改革,第三轮实施时已经开始全面深化改革;就宏观调控方式而言,第一轮和第二轮积极财政政策以需求管理为主,第三轮则以供给侧结构性改革为主线;就主要措施而言,第一轮和第二轮积极财政政策以政府投资为主,第三轮积极财政则强调政府投资和减税降费的双重作用;就政策传导机制而言,第一轮主要依靠政府投资对总投资的直接补充作用,第二轮主要依靠银行信贷对政府投资的扩张作用,第三轮主要依靠降低交易成本形成的激励作用。本文最后建议,为了更好发挥积极财政政策在宏观调控中的作用,除了依靠提高积极财政政策实施的规则性与透明性以及创新积极财政政策的措施工具外,应该使改革在积极财政政策框架中发挥更重要的作用。
 
关键词:积极财政政策;政府投资;减税;政策调整
 
 
1994年分税制改革至今,我国实施了三轮共计19年的积极财政政策:第一轮积极财政政策的直接原因是1998年亚洲金融危机对我国宏观经济运行的冲击,直到2005才开始调整财政政策倾向,共计七年;第二轮积极财政政策源于2008年美国金融危机对我国宏观经济运行的冲击,其持续至2012年,共计五年;第三轮积极财政政策源于2013年我国宏观调控方式的转型,其持续至今共计七年。
 
我国积极财政政策的转型:基于三轮积极财政政策的比较分析
 
图1 不同时期财政政策倾向的变化
 
资料来源:作者根据历年《政府工作报告》整理;中国政府网
 
在1998年至今的三轮积极财政政策中,由于我国宏观经济运行的基本特征和外部条件发生了根本性转变,我国宏观调控的目标已经由“扩大内需”逐步转变为“供给侧结构性改革”,进而积极财政政策的政策框架也由“增收增支”转变为“减收优支”,并使得通过积极财政政策稳定经济增长的主要方式也从扩大基建投资转变为“减税降负”。本文之研究基于积极财政政策实施时的内部外经济环境,旨在通过比较三轮积极财政政策的政策框架,分析积极财政政策转型的内在逻辑,以期提高积极财政政策操作工具的“精准性”和“有效性”,使财政政策更好的服务于宏观调控。
 
一、积极财政政策的框架、工具与机制
 
(一)积极财政政策:实施框架
 
积极财政政策的操作工具包括收入端工具和支出端工具,如图2所绘积极财政政策框架:(1)就财政收入端的政策工具而言,政策的核心是税收措施以及政府债务措施,同时还包括政府性基金中的国有土地出让措施以及预算资金间的收入调拨措施;(2)就财政支出端的政策工具而言,政策的核心是财政投资措施,同时还包括政府消费措施以及政府补贴措施等。在实施积极财政政策的过程中,“减收”措施和“增收”措施同时实施,“减支”措施和“增支”措施同时实施,在宏观经济运行以及经济决策的不同领域形成政策合力,提高积极财政政策的有效性。
 
图2 财政收支与积极财政政策
 
说明:财政资金的“收”、“支”和“管”虽然分属于相对独立的税务部门、国库以及各政府职能部门,但财政政策由财政部门统一制定并指导政府其它职能部门实施;资料来源:作者自行整理。
 
我国积极财政政策具有较强的中国特色,并且具有较强的历史阶段特征。与传统经济理论中强调的政府购买措施不同,1994年分税制改革以来,我国积极财政政策的主要措施是实施一系列的政府投资,政府投资的核心是基础设施建设,并以此通过产业链供需传导来拉动总需求的增长速度。亦即,我国积极财政政策并非通过政府购买作用于最终消费来拉动总需求,而是通过政府投资作用于物资资本投资来拉动总需求。从核算的角度来看,政府支出规模的扩张始终基于政府收入规模的上升,因而积极财政政策在不同时期的融资方式存在差异,如提高税收征管效率、发行政府债券、出让国有土地以及预算间的收入调拨等。
 
(二)积极财政政策:收入端政策工具
 
1. 债务措施
 
债务措施是指政府通过发行债券融资的方式实施积极财政政策的措施。现阶段,中央政府和地方政府在债务管理模式上存在差异:中央政府债务收入纳入一般公共预算管理,主要用于重大公益性项目的建设投资;地方政府债务收入分为一般债务收入和专项债务收入,分别纳入一般公共预算和政府性基金预算对应项目进行管理,限定于公益性项目投资。一般公共预算形成的财政赤字主要通过债务融资的方式进行补充,而政府当年新增债券发行总额并非全部形成投资,还需偿还到期债券的本金。需要特别说明的是,由于历史原因,尽管预算法明确限定地方政府只能以债券方式融资,但地方政府实际债务收入还包括银行贷款、信托贷款、BT类债务以及个人借款等,尽管2016年至2018年的3年置换期后依旧剩余小于部分非债券形式的债务——2014年以后非债券形式的债务全部不属于政府承担偿还责任的债务。
 
2. 税收措施
 
税收措施是指通过调整税率以及纳税主体范围的方式实施积极财政政策的措施。减税措施的实施只能在法定范围内进行,如《海关法》明确赋予国务院自主决定关税临时减免规则的权力,但《个人所得税法》则未赋予国务院自主决定个人所得税临时减免规则的权力。因而,在实际操作中,通过免征关税、降低关税税率或者缩小关税纳税范围的税收优惠措施常见于进出口贸易中,国内贸易中常见的税收措施则是针对企业实施税收返还或者税收补贴。需要说明的是,积极财政政策中的税收措施不仅包括减税措施和免税措施,同时也可以实施全额征税的措施。例如,为了刺激居民部门将更多的收入用于消费,财政部门通过全额征收银行存款所得税的方式抑制居民的储蓄倾向。在2013年以前,减税是我国积极财政政策的辅助措施,主要应用于关税领域;2013年以后,减税降费成为与政府投资比肩的主要措施,并从关税扩展到增值税领域、所得税领域以及政府收费领域。
 
3. 土地措施
 
土地措施是指通过增加国有土地出让规模实施积极财政政策的措施。在我国积极财政政策框架中,土地措施的最终目标是通过增加财政收入以扩大财政支出。在预算管理中,土地出让收入纳入政府性基金预算管理,管理方式是“以收定支,不列赤字”。并且,土地出让收入是政府可以直接控制收入规模的少数政策工具之一。与税收措施相比,由于税收规模受到经济活动繁荣与否的影响,并且纳税范围和税率均为法定,因而政府难以实施较大范围和较大规模的调控;而土地出让收入虽然受到下游房地产市场调控以及房地产市场发展的影响,但政府出让土地的规模可以由政府自主决定,约束较小。平均来看,国有土地出让及相关的基金收入在政府性基金收入总额中的占比超过70%,而政府性基金收入的规模保持在税收收入的50%左右,是积极财政政策中的重要工具。
 
4. 其它措施
 
我国实施积极财政政策的“工具箱”还包括降费措施以及预算资金调转措施。与减税措施相似,政府实施降费措施就是政府取消或暂停部分政府性基金收费项目和政府行政事业性收费项目,以及降低部分政府性基金项目和政府行政事业性项目的收费标准,目标是在经济下行阶段降低开展经济活动的成本,维持经济活动的活跃程度。此外,虽然我国财政对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社保基金预算实施独立的收支管理模式,但在经济下行阶段可以适当的增加政府性基金预算结余资金以及国有资本经营预算结余资金向政府预算稳定调节基金的调入规模,进而通过扩大预算稳定调节基金调入一般公共预算规模的方式同时实现扩大一般公共预算支出规模以及控制赤字率的双重目标。
 
(三)积极财政政策:支出端政策工具
 
1. 政府投资
 
政府投资是指政府使用财政资金投资于公共项目建设的措施,是我国积极财政政策最重要的组成部分。政府投资的领域十分广泛,在一般公共预算内包括扩大教育、医疗、卫生、公共安全、科技、文化、新闻传播、能源、环保、农村农业、交通运输、通信、资源、住房以及市政等领域。在不同经济发展时期或者出现特定重大事件时,政府在不同领域的投资结构可能出现变化,如应对2008年金融危机的积极财政政策就包含了地震灾后恢复与重建等领域的投资。与税收措施相似,积极财政政策中也包含政府投资支出的上升以及政府投资支出的下降,并出台组合措施。例如,对交通基础设施以及住房工程等能快速拉动总需求上升的领域投资的比重会上升,而对拉动总需求较慢且产能出现过程等领域投资的比重则会下降。此外,除了建设性投资外,我国政府投资的领域还包括生产性领域的投资,如对传统行业生产技术升级改造的投资以及对新技术研发的投资。需要说明的是,建设性投资的资金来源不仅包括一般公共预算内资金,同时还包括政府性基金预算内资金,如国有土地出让金收入最终投向土地开发与维护等相关方面的投资。
 
2. 政府补贴
 
政府补贴包括消费性补贴、投资性补贴和收入性补贴,分别表示政府对社会消费、社会投资以及家庭收入的无偿性货币资金的转移。与税收优惠措施类似,政府补贴也是针对特定行业、企业或群体实施的。消费性补贴包括基于消费价格的补贴,也包括基于消费数量的补贴;投资性补贴包括基于投资税收的税收补贴,也包括基于投资信贷的利息补贴;收入性补贴包括基于收入水平的补贴,也包括基于通货膨胀的补贴。政府补贴是常规型财政政策,在经济平稳运行阶段也会实施,因而并非积极财政政策的核心组成部分。需要说明的是,除了政府一般公共预算内用于补贴的资金外,政府性基金预算内也列明了特殊用途的补贴项目,但其资金完全来自于对应项目的政府性基金收入,因而在“以收定支、收支平衡”的预算管理原则下难以成为积极财政政策的组成部分。即,积极财政政策“工具箱”中的政府补贴措施限定于一般公共预算内政府可以自主实施的补贴措施。
 
3. 其它措施
 
政府消费是政府支出的重要组成部分,也是我国积极财政政策的组成部分。政府投资是资本形成过程,直接增加全社会资本存量,并促进生产活动;而政府消费是商品流通的最终环节。通过债务融资以及调入结余资金等渠道增加财政收入后,政府在消费和投资两大需求上的支出规模均会上升,但由于政府对产品和服务消费需求的限制以及投资对总需求拉动作用的效果,我国政府更倾向于将财政收入用于投资而非消费,对消费需求的刺激则通过税收措施和政府补贴措施实现。甚至,为了扩大政府投资的规模,政府会限制诸如“三公”经费以及调查考察等方面的消费支出规模,以使财政收入中更高比例的部分用于投资。此外,社会保障措施也是我国积极财政政策的重要组成部分,其政策目标和实现机制与收入性补贴相似。在实施积极财政政策的初期,政府会提高养老金和救助金发放标准以及扩大救助范围的方式增加特定群体的收入,进而稳定消费需求。例如,1998年金融危机期间安排财政专项资金用于发放各级政府部门公务员的工资以及拖欠工资,2008年金融危机期间提高离休和退休人员的养老金标准。
 
 二、第一轮积极财政政策的内容
 
(一)积极财政政策实施的背景
 
1997年,由于泰国放弃固定汇率制转而实施浮动汇率制所引发的东亚金融危机爆发。泰国、韩国、印度尼西亚实际GDP增长率从1997年第二季度开始出现连续7个月的增速下降,泰国、韩国实际GDP增长率最低点分别为1998年第二季度的-12.2%和-7.43%,其中泰国连续7个月保持负增长,韩国自1998年第一季度开始出现负增长,印度尼西亚实际GDP增长率最低点为1998年第四季度的-18.26%。美国、加拿大、英国等西方发达国家在这一时期并未受到太大影响。除此之外,泰国、韩国、印度尼西亚也出现不同程度的通货膨胀:泰国、韩国CPI增速分别自1997年第二季度的4.39%、4.04%持续上升至1998年6月的10.23%、8.17%;印度尼西亚则自1997年第二季度的4.87%持续上升至1998年12月的78.40%,通货膨胀及其严重。在生产方面,韩国的工业生产指数从1997年第四季度持续一年从3.42%下降到-11.42%。在出口增速方面,印度尼西亚、韩国的出口增速在1997年第三季度和第四季度仍然保持正向增长甚至出现增速上升,但在1998年均出现连续的负增速;而泰国和马来西亚的出口增速自1997年第二季度至1998年第二季度出现大幅上升,其中泰国、马来西亚1998年第二季度出口增速均上升至顶点,分别为79.33%和42.04%。
 
此次东亚金融危机亦迅速蔓延到中国。中国GDP增速从1997年第二季度的10.1%持续下降至1998年第二季度的7.1%,其中第二产业增速下降约4个百分点;固定资产投资价格指数同比增速出现负增长,1999年第二季度为最低点(-0.9%);在通货膨胀程度方面,城市居民消费价格指数自1997年6月的4.3%持续下降至1999年6月的-2.8%(1998年7月开始出现负增长),通货紧缩现象严重。
 
(二)第一阶段的积极财政政策:1998年至1999年
 
第一阶段的积极财政政策为紧急应对金融危机冲击的政策,政策目标是短期内快速补充私人部门投资的下降,并刺激投资需求、消费需求和外贸企业的出口,进而实现稳定总需求和总产出的目标。首先,就政府投资而言,1998年中央政府向国有商业银行定向增发了1000亿元的长期国债,主要为7年期和10年期,其中500亿元在获得全国人大批准后通过预算调整方案列入1998年当年的财政预算中,剩余500亿元列入1999年的财政预算中。在1999年,除上年发行的500亿元长期建设国债外,中央政府还发行了600亿元的长期国债,将1999年的长期国债发行规模扩大至1100亿元。增发的1600亿元长期国债专项用于国民经济和社会发展急需领域的基础设施建设以及企业技术升级改造,优先投资于农田水利、生态环境、公路、铁路、机场、通信、市政、国家粮库、农村电网、经济适用房以及公检法司设施等领域的在建项目及已安排项目。其中,企业技术改造的贴息项目达到648项,贴息规模超过130亿元,带动投资超过1800亿元。不仅如此,中央政府还向国有独资银行定向发行2700亿元特别国债,专项用于补充国有独资银行资本金,提高国有独资银行抵御风险及扩大信贷的能力。其次,就税收措施而言,1998年中央政府临时提高了纺织原料、纺织制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶、机电以及轻工产品的出口退税率,扩大免税、抵税和退税的实施范围,降低国家鼓励的机器设备、外商投资项目以及国内投资项目的关税税率以及增值税税率。此后,中央政府又在1999年降低了部分商品的出口退税率,从当年7月开始对实际完成的投资减半征收固定资产投资方向调节税,从当年11月起对居民存款利息恢复征收个人所得税。再次,1998年,中央政府直接取消了涉企政府性基金收费和公共服务收费项目共计727项,涉及金额超过370亿元;1999年继续取消的收费项目达到388项,涉企收费总金额超过180亿元,两年合计减轻企业负担550亿元。不仅如此,针对一般贸易产品的出口收汇,中央政府自1998年下半年起对其进行贴息;并且在1998年和1999年专项安排160亿元和220亿元,用于保障国企下岗职工的基本生活、养老金方法以及下岗职工再就业等民生事项。最后,除了通过发行长期国债扩大财政收入外,财政部还在1998年和1999年在全国范围内强化税收征管,如提高税务和海关改进征管手段的必要经费、加大对零散税收和非税收入的征管以及清理历史欠税等,仅工商领域的税收增收就接近1000亿元,全部用于政府投资以及政府补贴等支出。
 
(三)第二阶段的积极财政政策:2000年至2001年
 
第二阶段的积极财政政策旨在巩固第一阶段积极财政政策对扩大内需以及推动经济增长的成果。与第一阶段相比,第二阶段的积极财政政策在债务投资规模上开始逐渐回调,并且在支出结构上更倾向于民生领域和重大基础设施项目。首先,政府投资规模开始,2000年中央政府通过增发500亿元长期国债将债务投资规模提高至1700亿元,国债增发规模较1999年略有下降,而2001年长期建设国债的发行规模则下降至1500亿元。从政府投资结构角度来看,对生态环保等领域的投资大幅上升,仅2000年对天然林以及退耕还林工程的投资规模就超过180亿元,较1999年增长了近100%;2001年的财政资金则大幅扩大了对诸如青藏铁路以及西电东送等西部开发项目的投资,并压缩了部分超前建设项目以及重复建设项目的投资。其次,民生领域的收入性补贴规模大幅上升。2000年,中央政府向地方政府发放的工资性转移支付规模超过210亿元,向粮食主产区发放的工资转移支付超过50亿元,2001年的工资性转移支付规模则大幅扩大至892亿元;不仅如此,中央财政在2000年安排的养老金、失业救助金以及下岗职工和城市居民低保金等社保补贴支出的规模达到459亿元,较1999年上涨了80%,2001年安排的养老金、下岗职工补助金以及城市居民低保金等社保补贴支出的规模则继续上升至508亿元,2002年社保方面的支出规模则进一步上升至1362亿元。再次,严格控制税收优惠的实施范围和标准。2001年,中央政府开始调整税收优惠措施,任何地方、部门和个人都不得擅自批准减税、免税、缓税或实施先征后返等变相减免税政策;与此同时,加大了税收征管稽查力度,坚决打击各种偷税、逃税、骗税、抗税行为。但是,农村税费改革开始在农村地区逐步推开,2000年试点地区的农民负担下降超过25%,2002年将农村税费改革试点范围扩大到20个省级行政地区,试点地区农民的负担平均下降了30%。需要特别说明的是,由于2001年12月中国正式加入WTO,因而部分关税在在2002年进行了调整,证券交易印花税的税率统一下调至千分之二,金融保险营业税税率统一下调至6%,关税税负总水平下调至12%左右水平。
 
(四)第三阶段的积极财政政策:2002年至2004年
 
第三阶段的积极财政政策实施的目的是积极财政政策“渐进式”地退出,并压低财政赤字率以释放前期大规模积极财政政策积累的政府债务,尤其是通过降低政府投资的规模控制债务发行规模以及财政赤字率。尽管2000年以来财政收入快速上升,但政府长期国债的发行规模在2003年进一步下调至1400亿元,并且并未新增国债发行。与此同时,由于财政支出的结构也由债务投资逐渐转移至预算内重点领域的支出,如科教文卫、农村基建、中西部重大项目以及生态环境等领域。在2004年,虽然实施了积极的财政政策,但财政投资已经调整了投向,有保有压,重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路等方面的需要,对其他投资项目宜缓则缓,特别是对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算。其次,民生保障相关方面的支出规模亦大幅提高,城市低保的补助资金超过90亿元,较2002年增长100%左右;根据优抚对象和类别的不同,优抚补助标准分别提高了15-21%;对国企破产关闭后下岗职工的补助资金以及军转干部的补助资金也安排专项财政资金,用于保障其基本生活支出。再次,出口退税率进行结构性调整,部分产品的出口退税率进行下调,部分产品的出口退税率进行提高,总体退税率平均下调三个百分点左右。此外,由于2003年全国大部分地区受到“非典”的影响,财政支出也向公共卫生领域大幅倾向。针对“非典”影响较为严重的地区和行业,中央政府临时减免了18项行政事业型收费以及15项政府性基金收费,并且对旅游、餐饮、民航、旅店、出租车等行业进行临时税收减免以及短期贷款贴息。
 
(五)积极财政政策实施的效果
 
此轮积极财政政策的实施稳定了中国国内经济发展。2004年,中国第四季度GDP增速和第二、三产业增加值增速均为10.1%,12月CPI增速为3.9%,固定资产投资累计增速由1998年12月的19.5%上升至2004年12月的27.6%。社会消费品零售总额累计增速上涨至2004年12月13.3%,成为阶段性的高点。进出口累计增速出现大幅度提高,由1998年12月的-0.4%上升至2004年12月的35.7%,其中出口累计增速上升了约34个百分点,进口累计增速上升了约38个百分点。
 
三、第二轮积极财政政策的内容
 
(一)积极财政政策实施的背景
 
与应对亚洲金融危机时的政策时滞相似,中国政府在应对2008年全球金融危机时也存在一定的时滞。中国人民银行公布的银行家信心指数显示国内对美国次贷危机的感知较早,2007年第二季度的银行家信心指数从第一季度的60.6大幅下降为36.7,并在第三季度继续下降至21,即接近80%的受调查银行家对未来银行业的经营无信心,并且直到2008年第三季度该调查指数依然没有上升至50的临界水平以上。与此相对,制造业采购经理指数则表明国内经济运行依然处于较好快速发展阶段,2007年6月后的PMI始终保持在53%以上的水平,并在2008年4月达到59.2%的最高纪录。由此,2008年年初两会上,中央政府提出当年经济工作的首要目标是“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”,对此采取了稳健的财政政策和从紧的货币政策的宏观调控组合政策。
 
到2008年第三季度,GDP同比实际增速下跌至9.5%,为2005年实施稳健性财政政策以来的最低水平,较2007年第二季度15%的增长速度下降了5.5个百分点,而环比CPI自2008年3月起至10月间共四次出现负增长。对此,中央政府于2008年11月紧急出台了扩大内需的经济刺激措施,核心是通过快速实施大规模投资拉动经济增长,即“四万亿”计划。需要特别强调的是,“四万亿”计划并非中央政府直接投资“四万亿”,而是通过中央政府投资带动地方政府,进而通过产业链传导机制共同实现全社会投资“四万亿”。根据2008年11月5日的国务院常务会议安排,“四万亿”计划(全称为“进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施”)包括六项投资计划、二项补贴计划、一项税收计划以及一项信贷计划,实施周期是2008年第四季度至2010年第四季度。
 
与此同时,起源于美国的次贷危机在发达国家迅速蔓延,美国、英国、法国、加拿大、日本等国的实际GDP增速在2008年-2009年间不断下降甚至出现了较长时间的负增长,美国实际GDP增速在2009年第二季度降至谷底(-3.92%),英国、法国、日本实际GDP增速在2009年一季度跌入谷底,分别为-6.08%、-3.77%、-8.68%。就通货膨胀程度而言,各国为了应对危机而实行的量化宽松政策导致了不同程度的轻度通货膨胀,美国、加拿大、英国的CPI涨幅从2007年第二季度的2.43%、1.84%、2.86%分别上涨至2008年第三季度的5.25%、3.56%、4.79%(但是日本在2007年第一季度至第三季度出现了通货紧缩,CPI涨幅分别为-0.07%、-0.03%、-0.13%)。就进出口而言,危机爆发初期,美国、英国、法国、日本的出口增速在2007年第二季度至2008年第三季度甚至出现了小幅度的上涨,但随着危机的加深,2008年第四季度至2009年底四季度其出口增速急转直下,均呈现负增长态势,法国与美国的出口增速为-20%左右,日本的出口增速最低为2009年第一季度的-46.81%,进口态势与之类似。就工业生产而言,自2007年第三季度开始,美国、英国、法国、日本的工业生产指数持续下降并从2008年第三季度至2009年底始终呈现负增长趋势。
 
(二)第一阶段的积极财政政策:2008年末至2010年
 
第一阶段积极财政政策的目标保持经济平稳较快发展,核心是快速扩大内需。以积极财政政策中的投资措施为例,2008年11月5日国务院常务会议要求扩大投资的措施必须“出手要快,出拳要重,措施要准”。与第一轮积极财政政策在第一阶段的政策措施不同,第二轮积极财政政策在第一阶段更加强调消费在扩大内需中的作用。首先,就政府投资而言,在一般公共预算内,尽管已经是2008年11月,但中央政府依然增加了1000亿元的政府投资规模,并提前安排地震灾后重建资金200亿元,即合计1200亿元政府投资,旨在通过带动地方政府投资和社会资本投资规模共计4000亿元来稳定2008年经济增速。根据2009年和2010年的《政府工作报告》,2009年和2010年的财政赤字规模分别为9500亿元和10500亿元,其中中央政府财政赤字16000亿元,代理地方政府发行债券共计4000亿元,全部用于拉动社会投资。在政府性基金预算中,2009年和2010年的政府性基金收入分别为18335.04亿元和35781.94亿元,较上年分别增长了17.259%和95.156%,其中超过70%专项用于土地开发及建设领域的投资和补偿。以2009年增速为基准,2010年来自政府性基金收入超收部分的投资规模达到1.43万亿元。此外,在扣除调入中央预算稳定调节基金以及冲抵当年财政赤字的部分后,2008年以及2010年来自一般公共预算超收部分的投资规模分别为2600亿元和1700亿元。其次,就减税降费措施而言,2008年通过提高个人所得税以及企业所得税的减免标准、免征收储蓄存款和证券交易结算资金利息个人所得税、降低住房交易环节税收、下调证券交易印花税税率以及允许困难企业缓交社会保险费等措施,减税规模达到2800亿元;2009年中央政府在全国范围内实施了实施增值税转型,提高小规模增值税纳税人标准,缩小增值税的纳税范围;同时,中央政府对1.6L以下小排量汽车减征车辆购置税(2009年为5%,2010年为7.5%),多次提高了纺织、服装、石化和电子等产品的出口退税率,取消和停征的行政事业性收费项目达到100项,2008年或2009年到期的税费减免政策全部续期继续执行,减税降费的规模超过5000亿元。不仅如此,中央政府在2010年开始对全国范围内符合条件的小微企业实施所得税优惠措施,并严格控制行政事业性收费和政府性基金项目的审批管理。再次,就政府补贴而言,摩托车和农业机电实施了“下乡”补贴,汽车实施了“以旧换新”补贴,家电产品则同时实施了“下乡”补贴以及“以旧换新”补贴。同时,在“三农”事业上,2009年的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴以及农机具购置补贴的规模达到1274.5亿元,2010年也达到了1225.9亿元,较2008年的补贴规模分别上升了23.690%以及18.973%。此外,通过逐年提高养老金发放标准、提高城乡低保户补助标准、提高优抚对象补助标准、发放一次性生活补贴以及开展再就业培训等措施,2008年至2010年的社保就业支出规模分别达到2743.59亿元、3296.66亿元和3784.99亿元,较上年的增长率分别为19.2%、20.2%以及14.8%。最后,最后,优化财政支出结构是此轮积极财政政策的重点内容。在通过积极财政政策扩大财政支出规模的同时,2009年和2010年一般公共预算内的一般公共服务性支出规模分别为9164.21亿元和9337.16亿元,较2008年末的9795.92亿元分别下降了6.449%和4.683%;相对而言,一般公共预算内的非一般公共服务性支出规模在2009年和2010年分别较2008年上涨了27.159%和52.546%。若以一般公共预算内各项支出增速相对于一般公共预算支出增速的高低来看,2009年医疗卫生、环境保护、农林水务以及交通运输等领域的支出增速较一般公共预算总支出增速分别高了22.873、11.358、25.997以及75.535个百分点,2010年在科技和环保等领域的支出增速则分别高了10.283和8.473个百分点。
 
(三)第二阶段的积极财政政策:2011年至2012年
 
自2011年开始,此轮积极财政政策的目标已经由“保持经济平稳较快发展作为主线”转变为“为转变经济发展方式创造良好的环境”。此时,实施经济财政政策的目标不仅仅是保持经济平稳较快发展,而且更加注重经济结构调整和控制通货膨胀。在通过渐进调整方式降低积极财政政策的实施力度的同时,依靠保持财政政策的连续性和稳定性,巩固抵御经济危机的发展成果。第二阶段调整积极财政政策的方式是,在“渐进式”降低财政赤字和政府投资规模的同时继续实施减税减费以及政府补贴措施。就削减政府投资规模而言,主要方式是通过减少政府债务发行规模降低财政赤字率。根据《政府工作报告》设定的目标,2011年和2012年的财政赤字分别为9000亿元和8000亿元,较2010年的10500亿元分别下降了1500亿元和2500亿元,财政赤字率由2009年的3%分别下降至2%和1.5%。就政府性基金支出规模而言,2011年和2012年的政府性基金支出规模分别为39642.43亿元和36069.04亿元,较上年分别增长了16.8%和-9.0%。从政府债务余额增速的角度来看,2011年和2012年的债务余额增速分别为6.66%和7.66%,均仅为2009年和2010年增速的一半左右。就继续实施减税降费以及政府补贴措施而言,主要特征是结构性减税以及结构性补贴。一方面,摩托车和农机等产品自2011年起不再提供“下乡”补贴或“以旧换新”补贴,2012年分批取消了家电产品的“下乡”补贴和“以旧换新”补贴,对于地方政府新增减税或税收优惠措施要从严审批。另一方面,对小微企业、个体户以及居民的所得税继续实施优惠调整,2011年将个人所得税的起征点从2000元/月提高至3500元/月,增值税和营业税的起征点也有所提高,大幅降低资源性产品、基础原材料和关键零部件等超过600种产品的进口关税税率,取消和减免的政府性基金收费项目以及行政事业性收费项目共计77项。最后,优化财政支出结构的重点也开始调整,与一般公共预算支出总额增长速度的差值衡量,一般公共预算支出在交通运输领域的差额超过75个百分点,农林水务和医疗卫生领域的差额也分别超过22个百分点以及25个百分点,而2011年在住房保障领域的差额超过39%,交通运输领域的差额下降至15个百分点,2012年则低了近6个百分点。
 
(四)积极财政政策实施的效果
 
尽管第二轮积极财政政策有效抵御了2008年金融危机的冲击,但也导致了国内产能过剩以及地方政府债务问题。
 
四、第三轮积极财政政策的内容
 
 
(一)积极财政政策实施的背景
 
2012年,中国GDP增速延续了下降态势,2012年第四季度的GDP增速较2011年同期下降了1.7个百分点(7.9%),除1998年和2008年两次经济危机期间首次低于8%,同期第二产业增加值增速在2012年第三季度下降至8.3%,第三季度增加值增速在2012年第一季下降至7.3%。在通货膨胀方面, CPI增速由2012年12月的2.6%下降至2013年9月的2.5%,PPI增速由2012年12月的-1.8%继续下降至2013年6月的-2.4%;固定资产投资价格指数增速骤降,由2011年第四季度的6.8%下降至1.1%。固定资产投资增速由2012年12月的20.6%下降至2013年12月的19.6%。社会消费品零售总额累计增速由2012年12月的14.3%下降至2013年的13.1%。但进出口总额累计增速由2012年12月的6.2%上涨至2012年12月的7.6%,其中出口增速基本保持不变,进口增速由2012年12月的4.3%上涨至2013年12月的7.3%,上涨了3个百分点。
 
(二)第一阶段的积极财政政策:2013年末至2015年
 
第一阶段积极财政政策的核心是通过“减税降费”措施来推进供给侧结构性改革,政策的着力点由需求侧逐渐转向供给侧。“减税降费”措施旨在通过降低企业税收负担以及财政收费负担来降低企业和居民进行经济活动的成本。就“减税”措施而言,财政部在2013年开始推动“营改增”,通过提高小微企业增值税和营业税起征点的方式降低中小企业的经营成本,营业税和增值税的免征额自2014年起由每月2万元提高至每月3万元,并简并降低增值税征收率至3%。不仅如此,2014年和2015年新增加的税收优惠措施以及已出台措施续期执行等的数量大幅上升:新增加的税收优惠措施包括,扩大启运港出口退税试点范围、企业吸纳特定就业人群的税收减免标准以及小微企业所得税减半征收范围,提高高附加值产品、玉米和纺织品服装的出口退税率,下调增值税征收率、铁矿石资源使用税率以及日用消费品的进口税率,减半征收1.6L及以下排量汽车车辆购置税以及节能车船车船使用税,免征新能源汽车车辆购置税,,提高;已出台措施续期执行的包括,免征小微企业与金融机构借款合同印花税措施、重点群体创业就业税收优惠政策以及小微企业增值税和营业税的优惠措施,延长期限最长至2020年。就“降费”措施而言,在2013年取消和停征的348项各级政府的行政事业性收费基础上,2014年中央政府又减免的行政事业性收费以及政府性基金收费项目超过380项,各级地方政府同期取消的项目则超过600项,2015年继续取消的行政事业性收费以及政府性基金收费项目则超过60项。此外,中央政府还通过建立失业保险基金、降低企业的五险一金缴存比例、扩大研发费用扣除标准、提高高新技术行业新购固定资产的折旧速度以及提高固定资产一次性计提成本费用的税收扣除标准等措施降低企业的运行费用。与大规模的“减税降费”措施相对,中央政府严控控制了政府债务以及财政赤字率的水平。就财政赤字率而言,2013年至2015年的赤字率水平分别为2.024%、2.105%、2.362%,虽然高于2010年和2011年的1.742%和1.485%,但低于2009年和2010年的2.726%和2.426%,也低于2016年至2018年的2.946%、2.900%和2.644%。在限制财政赤字率的同时,中央政府也引导中央基本建设投资逐步从竞争性领域退出,集中财政资金投资于公益性项目,通过盘活存量资金和压缩一般性支出的方式提高财政资金的使用效率,通过推广PPP模式以及政府购买公共服务的方式引导社会资本投资于公共服务项目。
 
(二)第二阶段的积极财政政策:2016年末至今
 
第二阶段在继续通过“减税降费”措施来推进供给侧结构性改革的同时,积极财政政策的着力点更加强调供给侧和需求侧的平衡与协调。在供给端,“减税降费”措施继续深入推进,政策的着力点由全面清理行政事业性收费项目和政府性基金项目逐渐转变为普惠性减税。由于第一阶段的“减税降费”措施已经通过取消、停征或降低收费标准等方式清理了各级政府超过1000项行政事业性收费项目和政府性基金项目,2016年至2018年间继续清理的项目数量明显减少,其中2016年免征和降低收费标准的共计100项,2017年取消、停征和降低收费标准的57项,涉及收费规模两年约为2000亿元。与此相对,2016年全面推开“营改增”就减少了企业税收负担5700多亿元,2017年和2018年又先后两次简并增值税纳税级距,并通过提高中小企业所得税免征标准、个人所得税免征标准、个人所得税扣除标准、研发费用扣除标准、小微企业信贷利息免税额度以及4000多项产品的出口退税率等措施减轻企业负担,同时降低了五险一金缴存标准,简化了出口退税率结构、降低了进口药品、汽车整车、汽车零部件、部分日用消费品和工业品的进口关税税率根据财政部的测算,2016年至2018年的减税降费规模分别超过6000亿元、1万亿元和1.3万亿元。与此同时,需求侧的政府投资的力度也逐渐增强,2016年至2018年的财政赤字率分别达到2.946%、2.900%和2.644%,较2013年至2015年明显提高。其中,国家财政在交通运输领域的支出规模在2016年下降了15.033%,2017年也仅增长了1.670%,延续2013年至2015年间的下降走势;而城乡社区事务以及环保领域的支出规模则延续了2013年至2015年间的快速上升走势,扶贫领域的支出增速在2016年甚至高达86.3%。
 
(四)积极财政政策实施的效果
 
由于第三轮积极财政政策的实施尚未结束,因而难以全面评价其实施效果。但到目前为止,第三轮积极财政政策的实施在引导经济增速换挡以及增强经济增长可持续性上均发挥了重要作用。
 
  五、积极财政政策的比较与启示
 
(一)三轮积极财政政策的比较
 
1994年分税制改革以来,无论是实施积极财政政策的诱因和内外部经济环境还是积极财政政策实施的框架,即存在明显的区别,又存在内在的相似性和逻辑关联,见表1。由于积极财政政策实施的内外部环境明显不同,特别是我国经济和社会发展程度均出现巨大飞跃,导致向积极财政政策的实施框架逐步转变。政策框架转变的原因来自于内外部环境的变化,转变的结果是政策的着力点、传导机制以及实施的结果均存在差异。
 
1. 诱因的比较
 
就国际宏观经济运行而言,第一轮积极财政政策以及第二轮积极财政政策实施的重要原因是我国宏观经济运行受到国际经济危机的冲击,包括1998年东南亚金融危机、2001年美国互联网泡沫以及2008年美国次贷危机,出口增速在冲击到来前的1997年、2000年以及2008年均大幅下降;而第三轮积极财政政策实施前,尽管全球经济正在艰难摆脱2008年经济危机的“余震”,但我国宏观经济在此阶段并未受到外部经济危机的强烈冲击,出口增速并未大幅下滑。
 
2. 经济环境的比较
 
就国内宏观经济运行而言,第一轮积极财政政策和第三轮积极财政政策实施前,我国正处于经济增长的下行阶段,GDP、社会消费品零售总额以及全社会固定资产投资总额的季度同比增速在1993年至1998年间以及2010年至2012年间逐渐回调;而第二轮经济财政政策实施前我国正处于经济增长的上行阶段,对应指标的季度同比增速在2000年至2007年间。
 
需要特别注意的,虽然第一轮积极财政政策以及第三轮积极财政实施前,我国宏观经济运行均处于增长下行区间,但经济结构已经发生巨大变化:在1997年,我国人均GDP仅为6481元,2007年时达到20494元,2012年时已经上升到39874元,实现了从中低收入向中高收入的跨越;第一轮积极财政政策实施前我国尚未完全融入国际贸易体系中,而第三轮积极财政政策实施前我国已经成为与欧美发达经济体比肩的主要经济体之一;我国在20世纪90年代尚处于城市化进程的开始阶段,而当前的城市化率已经翻番;第一轮积极财政实施前第三产业增加值占比不足35%,而2013年后第三产业以及超越第二产业成为国民经济中占比最高的产业,并且持续“侵蚀”着第一产业和第二产业的份额。
 
3. 金融市场的比较
 
第一轮积极财政政策实施时,我国金融业尚处于发展的早期阶段,银行业也正处于市场化改革的启动阶段,金融业增加值在国内生产总值中的占比也处于长期下降过程;而第二轮积极财政政策实施时,我国金融市场化改革已经基本完成,主要国有银行均已实现上市,金融业增加值在国内生产总值中的占比已经有了较大提升,银行业务以及证券业务极大丰富;第三轮积极财政政策实施时,我国金融市场化正在向纵深推进,金融业增加值在国内生产总值中的占比达到了1992年党的十四大以来的最高水平,金融市场趋于完善。
 
4. 政策措施的比较
 
一方面,通过扩大财政赤字率以提高政府投资始终是各级政府实施积极财政政策的主要措施工具。在实施第一轮积极财政政策前的1997年财政赤字率仅为0.703%,1998年至2002年间则分别上升至1.127%、1.984%、2.591%、2.343%以及2.545%;在实施第二轮积极财政政策前的2007年,一般公共预算收支实现了1994年分税制改革以来的第一次盈余(赤字率为-0.638%),而2009年和2011年的赤字率则上升至2.689%和2.116%;在实施第三轮积极财政政策前的2011年和2012年,财政赤字率分别降低至1.190%和1.786%,但自2013年起从2.096%快速上升至2015年的3.922%。
 
另一方面,与第一轮积极财政政策和第二轮积极财政政策主要依靠政府投资拉动需求相比,第三轮积极财政政策更强调通过“减税降费”和政府投资共同稳定总产出,积极财政政策由“独轮车”换为“自行车”。根据前文测算结果,2016年至2018年的减税降费规模分别超过6000亿元、1万亿元和1.3万亿元,而2009年和2010年《政府工作报告》中确定的财政赤字规模为9500亿元和10500亿元,减税降费规模之大由此可见一斑。
 
需要特别强调的是,无论是消费补贴、税收补贴还是收入补贴等辅助措施,与政府投资的规模相比均不属于相同量级。因而,在应对总需求突然快速下降的“紧急”情况时,政府投资始终是积极财政政策的主要措施工具。仅正在第三轮积极财政政策时,即调控总需求的增长速度逐渐回落至潜在产出增速水平时,才将“减税降费”措施转变为积极财政政策的主要措施工具,即供给侧结构性改革的重要内容就是“减税降费”以及“简政放权”。其原因就在于,第三轮积极财政政策实施的目标虽然是稳定经济增长速度,但其不是在经济增速“断崖式”下跌的情况下实施的,而是在允许经济增速逐步回落的过程中实施的。另外,在第一轮和第二轮积极财政政策实施时,政府尤为强调强化税收征管在扩大政府收入中的作用,而在第三轮积极财政政策的实施过程中并未特别强调,原因在于强化税收征管的目的是提高税收实征率,在实证率已经较高的情况下继续强化税收征管已经裨益较少。
 
5. 传导机制的比较
 
第一轮积极财政政策实施时,政府债务发行规模的增长速度远高于第二轮以及第三轮积极财政政策的水平(见表2),但银行信贷余额以及广义货币余额的增长速度不仅低于第二轮积极财政实施时的水平(见表3),而且还低于实施积极财政政策前的1996年和1997年的水平。由此,我们认为,在第一轮积极财政政策实施时,政府通过直接投资稳定了投资需求的增长速度,但政府投资并未有效通过银行信贷带动私人投资,进而形成“乘数效应”;而在第二轮积极财政政策实施时,政府投资不仅直接稳定了投资需求的增长速度,而且还通过银行信贷带动私人投资的大幅增长,“乘数效应”十分明显。需要说明的是,正由于第二轮积极财政政策的“乘数效应”极为明显,即地方政府通过融资平台公司进行的基础设施建设投资规模较大,因而加速了地方政府债务规模的快速上升,最终导致第三轮积极财政政策实施时无法通过大量发行债务的方式刺激总需求。
 
在第三轮积极财政政策实施时,政府通过发行国债实施政府投资以实现稳定投资增速目标的传导机制又出现偏差。2013年后,中央政府积极推动政府与私人合作项目,即通过政府注资或政府购买的方式,使用有限的政府资金带动社会资本积极参与基础设施项目的建设。虽然银行信贷依然是融资的主要渠道,但由于政府让渡了合资企业的所有权——基础设施建设公司由政府独资转变为政府参股或完全私有,因而银行信贷的承担主体由政府转变为具有法人实体的公司,相同规模的政府投资在带动社会资本投资的同时有效控制了政府的债务风险问题。
 
综上所述,第一轮积极财政政策实施时,政府投资稳定投资需求的机制是直接传导的,并未通过银行信贷形成“乘数效应”;第二轮积极财政政策实施时,政府投资不仅直接稳定了投资需求,而且还通过银行信贷形成的“乘数效应”带动了投资的快速扩张;第三轮积极财政政策实施时,政府投资虽然也通过银行信贷形成了“乘数效应”,但通过“有限责任制”将债务风险隔离在了“市场”中。
 
(二)政策启示
 
毫无疑问,三轮积极财政政策在稳定经济增速的过程中发挥了无可替代的作用。第一轮积极财政政策的实施不仅成功抵御1998年东南亚金融危机的冲击,而且还将宏观经济带出了通货紧缩的危险境地;第二轮积极财政政策不仅成功抵御了2008年美国次贷危机的冲击,而且还使我国基础设施质量达到世界一流水平,甚至成为世界的领先者;第三轮积极财政政策的实施不仅引导经济增速成功换挡,而且极大降低了经济活动的交易成本。
 
首先,提高积极财政政策实施的规则性与透明性。第一轮积极财政政策实施时,我国政府债务率确实较低,因而并未导致市场对政府债务违约的担忧;第三轮积极财政政策实施时,我国政府债务率已经较高,因而直接限制了政府继续提高债务率的空间。第二轮积极财政政策实施时,正因没有明确的政府债务管理规则才导致政府债务水平快速上升。在长期实施积极财政政策的情况下,持续的财政赤字必然导致政府债务规模的上升,因而降低政府债务的方法就是使经济增速超过政府债务的增长速度。例如,建立财政逆周期调节工具,也即规则性的跨期预算平衡机制:当经济增速超过目标水平时,政府债务发行增速不得超过临界标准;当经济增速低于目标水平上时,政府债务发行增速不得低于临界标准。进而,保证经济上行阶段积极财政政策能及时退出,为未来的积极财政政策夯实基础;并保证经济下行阶段积极财政政策能及时介入,阻止可能发生的经济衰退。
 
其次,创新积极财政政策的措施工具。自第一轮积极财政政策的实施到第三轮积极财政政策的实施,政府投资始终都是积极财政政策的主要措施工具。然而,在政府债务水平不断上升的背景下,政府不可能持续通过发行债券的方式实施积极财政政策,政府债务存在明确的“天花板”;政府更不可能通过持续“减税降费”以及“简政放权”的方式在行政领域降低经济活动的交易成本,政府不可能完全退出市场交易活动的各个领域。我们认为,创新积极财政政策的措施关键,不仅在于应对“突发性”经济危机时的能力,更在于及时缓解经济滑向衰退时的能力。政府在创新积极财政政策时,可以赋予财政部门、商务部门或海关部门以有限的“自由裁量权”,即在局部经济活动突破临界标准时通过投资、补贴或税收减免等手段将局部经济问题化解在局部范围内。
 
最后,改革能够成为宏观调控的重要组成部分。无论是积极财政政策还是宽松的货币政策,改革都应该成为政策措施的重要内容。规则性和透明性是包括财政政策和货币政策在内的各类宏观调控政策实施的基本原则,但规则性和透明性不应该限制政策创新和改革。第一轮积极财政政策时,政府投资并未带动银行信贷规模的扩张,根本原因就在于银行系统无力承担扩张社会信用的职责;与此相对,银行业市场化改革基本完成后,第二轮积极财政政策实施时,银行系统在扩大社会投资以及恢复经济增速的过程中发挥了重要作用。
 
(完)
 
文章来源:微信公众号“宏观经济研学会”2019年10月24日(本文仅代表作者观点)
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