欧洲议会于2021年7月公布了CBAM草案细则（以下简称细则），明确将碳关税所得收入用于落实欧盟气候能源产业政策，并声称该机制不会被用于贸易保护主义。征收碳关税的目标是平衡欧盟内外的碳减排成本、防止碳泄露[1]，从而支持欧盟到2030年将温室气体排放量比1990年减少55%、并使欧洲到2050年成为第一个碳中和大陆。

 

欧盟CBMA细则将于2023年1月1日实施，同时设置了2023-2025年过渡期。在过渡阶段，水泥、钢铁、电力、铝和化肥等首批五个碳泄露风险高、碳排放高且实施可行性高的产品进口商仅需履行碳排放报告义务，不需缴纳任何费用。

 

2026年起，相关货物进口商需要先在欧盟专门成立的CBAM行政机关注册登记，并购买CBAM证明书，每个CBAM证明书（相当于欧盟排放配额 EUA）将以进口货物中所含温室气体排放的吨数表示。证明书的价格根据欧盟碳排放交易系统（EU ETS）每周二氧化碳排放限额的平均拍卖价格计算。欧盟进口商必须在每年5月31日前申报上一年进口到欧盟的货物数量及其碳排放量，同时上交与碳排放量对应的CBAM证明书。从2026年开始，欧盟将逐年减少上述五类产品生产企业10%的碳排放权免费配额，直至2035年完全取消。虽然欧盟仅对这五类产品生产过程中直接排放的温室气体征收，短期内不涉及使用这些原材料的汽车、机器零件等下游终端产品及其间接排放，但据《金融时报》称，CBAM如果能在2030年前全面启动运转，估计每年可获得90亿欧元碳关税收入。

 

 

 

中国是世界上最大的出口国，也是欧盟最大的贸易伙伴。2020年，中国对欧盟出口3835亿欧元，约占中国出口总额的15.1%，占欧盟进口总额的22.4%。2018年，中国从欧盟进口产品的二氧化碳排放总量为3000万吨，而出口产品排放达到2.7亿吨。可见，由于能源消费结构、生产技术和碳密集型产品占出口产品比例等因素，中国出口产品容易受到欧盟CBAM的影响。

 

在中国对欧盟出口商品中占比最大的机电、纺织、金属和化工等产品，虽然多数列于欧盟碳排放交易体系的碳泄漏清单，但并不在欧盟CBAM最初的五项产品征收范围内。中国向欧盟出口的钢铁和铝产品分别占其2019年进口总额的8%和9%左右，其他三项产品对欧出口较少。根据美国能源基金等发布的《碳边境调节机制：进展与前瞻》报告，假设欧盟CBAM全部生效，基于2035年完全取消免费配额、每吨二氧化碳征收60欧元的情境，以2019年中欧贸易数据计算，中国出口欧盟的钢铁产品贸易额约47亿欧元，将被征收约2.65亿欧元的碳关税。CBAM会导致中国向欧盟出口的钢铁成本增加约25%、铝成本增加约9%。如果中国的钢铁和铝行业能够在碳减排方面领先于俄罗斯、英国、土耳其、韩国等其他主要对欧出口国，则有望借CBAM取得成本优势，取代其他国家在欧盟的市场份额。

 

 

（一）以我为主，牢牢掌握碳外交主动权和话语权

 

对内政策方面，引导更多国内企业积极实施碳中和战略，签署科学碳目标倡议（SBTi）[2]承诺，确保企业设定的温室气体减排幅度和速度目标与《巴黎协定》控制全球升温低于2℃的目标相一致。加快完善我国碳排放权交易基准价格，借鉴欧盟和加州的碳交易体系，完善拍卖机制和价格平抑储备配额（即以固定价格出售、且只能由实行碳排放配额管理的单位购买用于履约，不能用于市场交易的碳配额），防止市场碳价短期内剧烈波动、影响企业成本预期。

 

经济组织方面，按照自身目标和节奏，以尽可能小的经济代价制订实施新能源计划，快速淘汰最低效的燃煤电厂和优先退役机组，在保障大部分机组运行年限的前提下降低利用小时。调整出口产品结构，减少高碳产品出口。长期构建创新驱动的高价值、低能耗产业结构。

 

对外政策方面，加快建立自身的碳关税制度，作为与美欧开展应对气候变化和关税谈判的新筹码。加强对欧盟碳市场、碳关税制度的研究，注重培育专业减排服务组织，提高其公信力和国际化水平，在三年过渡期内强化对出口商及相关产业的政策辅导，做好已履行减排义务或购碳的记录留底，避免在对发达国家出口过程中被重复课以碳价。

 

（二）化挑战为机遇，持续投入自主创新，实现技术赶超，发展绿色低碳产业

 

欧盟CBAM有望为可再生能源技术等低碳工业部门创造市场机遇。高排放行业急需低碳技术和低碳咨询，以保持竞争力，高碳排放解决方案提供商将迎来发展机会。建议构建多元化的未来气候技术赶超路径，鼓励绿色低碳可持续技术的研发创新，在高效氢气制备、储运、加注和燃料电池关键技术，氢能与可再生能源协同发展关键技术，碳捕集、利用与封存（CCUS）技术等方向持续发力，保证应对气候变化技术体系的自主性。

 

（三）继续强化多边合作

 

中国在电池、电动汽车、光伏、风能等绿色低碳领域已初步具备向其他发展中国家甚至发达国家输出产品、技术、工程和一体化解决方案的条件，可以继续发力多边合作，有计划地将相关成熟技术和解决方案转移交流至“一带一路”沿线友好国家和地区。自2016年以来，中国与德、法等欧洲国家在科研方面的互动也更加密切，可以重点与其开展低碳技术合作，取长补短。同时继续在应对气候变化领域加强与美国州、县、市等地方政府，大学与科研机构，智库与非政府组织的合作，特别是密切企业间合作，尽可能在该领域维持与美国的非竞争关系。