三、全球逆周期金融监管政策应对疫情的举措、成效及借鉴

 

新冠疫情对各国经济造成了较大冲击，作为典型的顺周期行业，各国银行业经营业绩面临较大压力。为缓释经济下行对银行资产负债表冲击产生的“金融加速器”效应，主要经济体在实施更宽松的货币财税政策基础上，加大了针对银行体系的逆周期调节力度，将对降低系统性危机风险起到积极作用。

 

（一）主要经济体应对疫情冲击的逆周期政策

 

一是放松资本监管要求。资本监管是全球银行体系监管框架的核心。面对疫情冲击，适度放松资本监管要求成为各国银行业逆周期调控的主要政策之一。各国采取的逆周期资本调整政策包括：

 

1.下调逆周期资本缓冲要求。逆周期资本缓冲要求是巴塞尔 III 中提出的与广义信贷/GDP 产出缺口挂钩的时变资本要求，在最低资本要求之上附加 0-2.5% 的要求，须使用核心一级资本满足。为应对疫情冲击，各国通过下调逆周期资本缓冲要求，降低银行资本监管，以释放更多信贷投放能力。英国将逆周期资本缓冲要求从 1%降低至 0％，并预计至少维持 12 个月。德国由 0.25%下调至0%，并宣布该政策至少将持续至 2020 年底。法国将该比例由 0.5%调至 0.25%。

 

2.放松留存资本缓冲要求。与逆周期资本缓冲的时变特征不同，留存资本 缓冲旨在提升银行日常风险应对能力，巴塞尔Ⅲ规定为最低资本要求上附加 2.5%的资本要求，须由核心一级资本满足。美联储允许银行使用资本缓冲支持实体经济复苏。马来西亚放松留存资本缓冲要求，允许银行利用留存资本缓冲吸收损失。澳大利亚央行允许银行使用留存资本缓冲支持更多信贷投放。

 

3.限制分红派息。为满足股东回报、维持资本市场估值稳定，欧美上市银行常年保持着较高的分红派息比率。在疫情冲击下，为夯实损失吸收能力，监管机构对银行的分红派息进行限制。英国监管机构敦促汇丰、渣打、巴克莱等大型银行取消 2019 年分红派息；美联储要求银行推迟二季度分红派息行为。

 

4.推迟和简化实施资本监管政策。2018 年，巴塞尔委员会推出巴塞尔最终版，一系列资本监管政策需要在 2022 年 1 月 1 日实施，如修改信用风险标准法计量框架、资本底线要求、G-SIBs 附加杠杆率要求等。为了应对新冠疫情冲击，巴塞尔委员会决定将巴塞尔Ⅲ最终版达标时间推迟至 2023 年 1 月 1 日， 这将在一定程度缓解各国银行体系资本监管压力。澳大利亚宣布推迟资本监管改革，保证银行体系正常功能的发挥。部分国家通过简化资本计量框架降低银行的合规成本，比如美国将压力情景下的资本缓冲与现有资本缓冲监管规则合并，降低大银行的资本监管压力；允许符合条件的社区银行使用“社区银行杠杆率（CBLR）计算框架”，有助于降低社区银行的合规成本。

 

5.降低部分类型资产风险权重。南非监管机构将 2A 级高质量流动性资产（HQLA）风险权重由 1%降至 0%，降低中小企业、个人住房按揭等重组贷款资本消耗；泰国降低接受泰国央行救助债务人相关银行债权的风险权重；美国放松部分问题贷款认定标准，并将鼓励工资保护计划贷款用于质押融资，抵押融资后该贷款不占用表内资产和风险暴露额度，同时风险权重为 0%。

 

二是放松流动性监管要求。在巴塞尔Ⅲ框架下，流动性监管与资本监管同样重要，流动性覆盖比率和净稳定资金比率是巴塞尔Ⅲ下核心的监管指标。当前，放松流动性监管要求成为各国应对疫情冲击的重要逆周期调控政策。

 

1.降低流动性覆盖比率（LCR）。LCR 等于高流动性资产除以未来 30 天现金净流出，是测度银行应对短期流动性冲击的重要指标（要求为 100%）。通过降低 LCR 要求，能够缓解银行短期面临的流动性冲击，保障银行功能正常发挥。泰国和马来西亚均允许银行将 LCR 降至 100%以下，南非则将 LCR 的监管要求下调至 80%；美国和英国鼓励银行更多地使用流动性缓冲支持信贷投放。

 

2.降低净稳定资金比率（NSFR）要求。净稳定资金比率（NSFR）与 LCR相互补充，主要测度银行未来 1 年的期限错配状况（要求为 100%）。马来西亚将净稳定资金比率要求调降至 80%。

 

3.降低存款准备金率。存款准备金率是银行重要的流动性调节监管指标。面对疫情冲击，部分国家下调存款准备金率。美联储将银行所有存款的准备金率调至 0%，马来西亚央行将存款准备金率下调 100 个基点至 2%。

 

4.加大央行对商业银行流动性注入力度。美联储在重启量化宽松（QE）基础上，创新多种借贷便利工具向银行体系注入流动性；澳大利亚启动资产购买计划，通过买入大量政府和公司债券，向银行体系提供大量廉价资金；日本央行撤销每年新购国债不超过 80 万亿日元限额，将购入商业票据和公司债上限由5.4万亿日元升至 20 万亿日元，将股票投资信托（ETF）年购入目标由 6 万亿日元升至 12 万亿日元。

 

三是放松拨备监管要求。在疫情冲击下，银行利润受到侵蚀，资产质量下滑严重，拨备监管压力加大。部分国家通过放松拨备监管要求缓解压力。

 

1.减少拨备计提数量。俄罗斯央行允许商业银行暂不增加因疫情出现逾期贷款的拨备计提；印尼放松部分逾期贷款减值准备计提要求；马来西亚规定， 针对新增重组贷款，银行可不增加拨备计提。

 

2.缓解前瞻性拨备计提方法带来的影响。在疫情发生下，由于对未来经济前景悲观情绪的上升，使用前瞻性资产减值准备计提规则3的银行将面临更大拨备监管压力。欧洲银行业委员会（EBA）允许银行在实施 IFRS9 的过程中拥有一些自主性，从而缓解拨备快速升高对资本的侵蚀效应。与 IFRS9 类似，美国推出的 CECL 减值准备计量框架，较原来的 ALLL 框架具有更为突出的前瞻性特征，该政策推出恰逢新冠疫情爆发，显著增加了美国银行体系的拨备计提压力，最终会导致美国银行体系资本监管压力的上升4。美联储推出了五年过渡期方案，平滑 CECL 实施对资本充足率乃至银行体系功能发挥造成的压力。

 

3.下调拨备覆盖率监管要求。对于部分拨备监管要求较高的国家，下调拨备监管要求有助于释放利润空间，增强银行的逆周期信贷投放能力。

 

四是对“问题资产”采取纾困和增信措施。面对疫情冲击，银行业面临资产质量快速下滑、资产负债表快速衰退的冲击，各国出台一系列纾困和增信逆周期调控政策。

 

1.对受疫情冲击较大客户贷款展期。俄罗斯央行要求商业银行在 2020 年三季度前对因新冠疫情无法还款的借款人免收罚款和滞纳金，暂缓处置其不动产抵押品。澳大利亚允许因新冠疫情出现偿付困难的企业和个人暂缓还款，并禁止疫情期间法院拍卖房产。美国给予受新冠疫情影响借款人 6 个月的展期，在6 个月期限内，贷款可不被认定为问题重组贷款。

 

2.针对中小企业和个人采取特殊信贷支持政策。俄罗斯推出中小企业信贷支持计划，评级不低于 A-的商业银行可根据本行中小企业贷款投放情况，从中央银行申请相应额度低息无抵押贷款，贷款利率在 3.5%—6.5%。俄罗斯还推出“无息工资贷款”计划，允许中小企业向商业银行申请期限不超过 12 个月的无息贷款，用于员工工资发放，截至 2020 年 6 月，俄罗斯共发放超过 15000 笔“无息工资贷款”，余额共计 360 亿卢布。日本央行通过政策优惠鼓励金融机构向中小企业提供零利率和无担保融资。优惠政策包括：根据金融机构向中小企业的融资规模，日本央行给予相同额度的 0%利率融资，并给予这部分贷款 0.1%的贴息；此外，按中小企业融资规模的 2 倍，调高金融机构存放央行适用正 0.1% 利率的金额上限（在现行负利率环境下，新增存放央行利率应为-0.1%）；日本央行将中小企业抵款进行担保，进行风险兜底。截至 2020 年 5 月底，日本银行贷款平均余额同比增长 5.1%，增速创 1991 年 8 月以来新高。

 

3.为贷款提供增信和税费减免政策。英国政府为商业贷款提供担保、财政拨款和税收减免政策。为弥补疫情冲击下企业和居民债务逾期或重组导致的利息和手续费收入减少，泰国下调银行发展基金（FIDF）缴款负担，该政策预计能降低金融机构运营成本约 300 亿泰铢。

 

4.促进贷款重组。印尼放松贷款重组的要求和限制，截至 2020 年 6 月 2 日，接近 600 万银行客户进行贷款重组，规模合计 60907 万亿印尼盾。俄罗斯央行针对商业银行推出专项贷款政策，专门用于贷款重组。

 

（二）对中国应对疫情逆周期监管政策的借鉴

 

面对疫情冲击，各国银行业逆周期调控力度之大可谓史无前例，这从侧面反映出疫情对银行体系造成了巨大冲击。从当前情况看，逆周期调控政策实施有助于缓解银行体系资本、流动性以及拨备监管压力，对支持实体经济复苏、促进财税货币政策效果发挥产生了积极作用。但是，逆周期政策无法从根本上

 

改变全球经济衰退的事实，其最终效果还取决于疫情走势和各国实体经济的恢复情况。在当前疫情持续蔓延，实体经济复苏乏力的背景下，不排除各国继续强化针对银行体系的逆周期调控政策。

 

面对疫情冲击，在积极实施稳健货币政策和积极财政政策的基础上，中国监管机构也推出了一系列逆周期调节政策，如对受疫情冲击还款困难的客户进行展期，针对小微企业推出再贴现和再贷款政策，阶段性下调中小银行拨备覆盖率、下调金融机构存放中央银行超额准备金利率等。未来，可借鉴全球银行业相关经验，进一步丰富政策工具箱，加大银行体系逆周期调控力度，促进银行业功能发挥，更好地配合财税货币政策，全力支持实体经济复苏。

 

一是优化资本监管政策。可考虑适当放松 2.5%的留存资本缓冲要求，鼓励银行利用留存资本缓冲吸收损失或加大支持实体经济力度。强化对银行分红派息行为的监管，对分红派息银行的资产质量、盈利等指标应做严格要求，促进银行内源资本积累。推迟部分影响较大的资本监管政策的实施，如逆周期资本缓冲政策、国内系统重要性银行附加资本要求等。充分发挥自由裁量权，通过优化 TLAC 政策的实施条款，降低中资 G-SIBs 的资本合规压力。简化银行资本工具发行流程，缩短审批时间，降低境外发行资本工具的税收成本，扩大优先股、永续债和二级资本工具的投资者范围。加大直接融资和影子银行融资功能的发挥，分担银行业信贷投放压力，缓解银行机构的资本补充压力。

 

二是调整流动性监管要求。可适度放松部分城商行的流动性覆盖率、流动性充足率、净稳定资金比率监管要求。通过差异化调整存款准备金率、存款准备金利率和超额准备金利率调节银行体系的流动性水平。适度加大针对中小银行的再贷款、借贷便利规模。考虑加大在担保、超额准备金利率以及利率水平方面的优惠力度，引导资金支持中小企业发展。改善中小银行资产负债表，通过压降信用溢价的方式，降低中小银行的融资成本。适度提升法定存款准备金计入 HQLA 的比例，适度扩大 HQLA 范围，降低银行持有 HQLA 的风险权重。

 

三是优化拨备监管政策。构建可量化的逆周期拨备调控框架，在银行盈利下滑、资产质量压力上升的背景下，适度降低拨备覆盖率监管要求。允许实施IFRS9 的金融机构采取更灵活的资产减值计提政策，缓释 IFRS9 前瞻性拨备计提政策。对尚未实施 IFRS9 的非上市金融机构，考虑通过设置过渡期的方式缓解 IFRS9 实施对盈利、资本产生的侵蚀效应。考虑给予受疫情影响形成的逾期资产差异化的资产减值计提政策，减少拨备占用。考虑增加贷款减值准备税前抵扣的比例，加大拨备计提的税前抵扣力度。

 

四是提高问题贷款的处置效率。扩大批量及单户转让不良贷款的受让人的范围，允许社会投资者参与。统一不良贷款认定标准，制定不良贷款核销实施细则。简化小微企业不良贷款核销程序，适度扩大商业银行债务减免自主权， 对符合条件的小额不良贷款可免于司法程序，减轻金融机构贷款核销成本。根据区域风险及风险爆发特点实行差异化或专项核销政策，根据不同地区不良贷款率的变动情况，明确差异化政策适用区域及时限，促进高风险地区不良贷款的及时核销。推动不良贷款证券化业务的发展，不断提升对不良贷款包估值、评级和定价的专业化能力，对发行不良贷款 ABS 予以政策优惠。继续推动市场化债转股，通过政策引导企业提升“降杠杆”积极性，按照市场化风险共担原则合理确定转股价格，确保转股股东依法行使股东权利。支持地方资产管理公司加大不良贷款收购处置力度，合理确定差异化的处置目标，提升处置效率。