从财政支出的结构看，它对于经济结构的长期影响不容忽视。目前，在国家的财政总支出中，约85%左右的支出集中在地方政府，中央政府的占比相对较小，这是因为中央转移支付给地方规模越来越大，超过10万亿元。目前约85%的财政支出由地方承担，仅15%由中央支出，显然这一比例不利于中央财政在宏观调控中发挥更大作用。西方国家通常有50%以上的财政支出属于中央政府的，从而提升宏观调控的效能。

 

由于中央和地方之间的分工不同，中央对地方进行政绩考核，这种考核方式会直接影响地方政府的行为模式。例如，由于近年来稳增长的重要性提高，对地方GDP增长目标的考核权重就会加大，为了完成考核指标，地方政府应该更倾向于拉动投资，因为投资是快变量，而消费是慢变量。我国官方文件明确强调“让消费在经济发展中起基础性作用，让投资在经济发展中起关键性作用”，但由于地方每年都面临GDP目标的考核任务，而通过投资来拉动是有抓手的，靠消费拉动缺乏抓手，且见效慢，这就可以解释为何我国投资（资本形成对GDP的贡献长期维持在42%左右，是全球平均占比的两倍多）。

 

再举一个例子。即为何各地在投资新能源、电动车、芯片及其他高端制造业方面存在一哄而上、投资同质化竞争，进而导致产能过剩的现象？这是否也与考核机制有关，即要求地方大力发展高新技术产业、实现新旧动能转换等的考核指标有关？如果确实与此相关，解决方案有两种，一种是优化考核指标，如把消费占GDP的比重作为考核指标，或者把投资效益（投资回报率、资产负债率等）作为考核指标。另一种方案就是减少转移支付规模，相应增加中央政府的事权和财权，减少地方政府的事权和财权——这将有利于增强中央政府的宏观调控能力，实现全国一盘棋。

 

今年《政府工作报告》首次提出“投资于人”，这与促销费一脉相承。因为把更多资源投入到人的发展和保障上，这有助于人力资本的增值。因此，在政策执行过程中，必须将“以人为本”的理念落实到实际操作中及地方政府的政绩考核中。如加大医疗、教育培训和养老等方面的投入，推动农民工市民化等举措，可以进一步提高劳动力素质。在高质量发展的要求下，对人力资本的投资一定会有长期回报。