内涵式发展是习近平总书记长期倡导的重要理念，其思想脉络贯穿我国城市发展转型全过程，是对城市发展规律的深刻把握与理论创新。2015年中央城市工作会议上，习近平总书记首次提出“推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变”，彼时我国城镇化率刚突破56%，正处于快速扩张期，这一论述展现出超越阶段的战略远见。此后，总书记在地方考察中多次深化这一理念：2019年上海考察强调“走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子”，2024年天津考察要求“坚持走内涵式发展路子，创新城市治理，实施城市更新行动”。这些重要论述层层递进、有机衔接，共同构成了中国特色城市内涵式发展的理论基石。

 

从哲学维度审视，内涵与外延是辩证统一的范畴。内涵指向事物的本质属性与质的规定性，外延则侧重数量规模与量的扩张性。对应到城市发展领域，二者呈现出截然不同的路径特征：外延式发展依赖空间拓展、人口集聚与资源投入，表现为“摊大饼”式的规模扩张，虽能在短期内推动城市快速成长，却易引发人地失衡、交通拥堵、环境恶化等“大城市病”；内涵式发展则以城市内部要素优化为核心动力，追求质的跃升，通过科技创新、空间重构、治理升级、文化传承等多维协同，实现城市功能与品质的系统性提升。

 

具体而言，城市内涵式发展是涵盖经济、空间、环境、治理、文化的系统工程：在经济层面，摆脱“要素驱动”依赖，依靠科技进步、制度创新提升全要素生产率，培育新质生产力；在空间层面，通过城市更新、TOD（以公共交通为导向的开发）模式优化存量空间，破解职住失衡难题，实现“精明增长”；在环境层面，以绿色低碳转型为引领，推动人与自然和谐共生，筑牢生态安全屏障；在治理层面，聚焦教育、医疗、养老等公共服务供给，健全共建共治共享机制，增强居民获得感；在文化层面，保护历史文脉，传承非物质文化遗产，塑造特色城市气质，避免“千城一面”。这种多维度协同的发展模式，正是中国特色城市现代化的核心要义。

 

 

推动城市内涵式发展，并非主观选择，而是遵循城市发展规律、适应经济社会条件变化、践行以人民为中心发展思想的必然结果，是历史逻辑、现实逻辑与价值逻辑的有机统一。

 

从历史逻辑看，城镇化进程的阶段性特征决定发展方式必须转型。国际经验表明，当城镇化率突破60%后，城市发展会从“规模扩张为主”转向“质量提升与规模扩张并重”，若仍坚持外延式发展，将导致“城市病”集中爆发、资源环境成本激增。英国伦敦通过“城市更新计划”盘活旧工业区、美国纽约依托“曼哈顿更新项目”优化空间功能，均是顺应这一规律的成功实践。我国城镇化率已达67%，9.4亿人生活在城镇，用几十年时间走完了西方发达国家上百年的城市化历程，正处于关键转型期：一方面，城镇人口增长逐步进入平台期，2024年城镇常住人口增量较2010年下降40%，依靠人口增量驱动扩张的空间日益有限；另一方面，城市开发边界逼近极限，部分大城市开发强度超过30%，远超国际公认的25%合理阈值。顺应城镇化发展规律，摒弃盲目扩张思维，成为推动城市可持续发展的必答题。

 

从现实逻辑看，经济社会条件变化对城市功能提出新要求。当前，我国19个城市群承载了75%的人口和85%的GDP，是经济发展的核心载体。但随着经济从“高速增长”转向“高质量发展”，旧的生产函数组合已难以为继，亟需通过效率变革、动力变革推动质量变革。与此同时，人口发展呈现少子化、老龄化、区域分化特征，城市劳动力结构与消费需求发生深刻变化；地方债务、财政金融等领域的政策约束，也让外延式发展的惯性难以为继。这些条件变化要求城市发展必须转向内涵式：通过创新驱动培育新质生产力，破解“大而不强”困境；通过公共服务均等化释放内需潜力，适应消费升级趋势；通过绿色转型降低发展成本，实现生态与经济协同发展。

 

从价值逻辑看，“人民城市人民建、人民城市为人民”的理念决定发展取向。西方资本主义国家城市化本质是“资本的城市化”，城市空间成为资本逐利的工具，导致贫富分化、贫民窟等社会问题。我国城镇化始终坚持以人民为中心，新时代以来，居民生活水平显著提升，对高品质城市生活的期待从“有没有”转向“好不好”，从“住有所居”转向“住有优居”，从“基本公共服务”转向“优质公共服务”。满足这些需求，必须推动内涵式发展：优化生产、生活、生态空间布局，解决上学难、看病难、养老难等民生痛点；通过城市更新改造老旧小区、完善社区设施，让居民共享发展成果；传承历史文脉、营造公共空间，提升城市人文温度。这种以人民为中心的发展导向，正是中国特色城市发展道路与西方城市化模式的根本区别。

 

 

中央城市工作会议提出的“五个转变、五个更加”原则与“一个优化、六个建设”任务，构成了城市内涵式发展的“方法论”与“施工图”，为破解城市发展难题、推动高质量发展提供了清晰路径。

 

（一）以“五个转变”重塑城市发展逻辑

 

转变城市发展理念，更加注重以人为本，是内涵式发展的价值基石。过去部分城市存在“重物轻人”倾向，热衷于建设大广场、宽马路，却忽视了居民基本生活需求。城市作为有机生命体，人的需求是核心，“衣食住行、生老病死、安居乐业”12个字，是城市工作的出发点和落脚点。转变理念，意味着城市公共投资要从“物质形态”转向“服务形态”，聚焦“投资于人”：在规划环节优先考虑教育、医疗、养老设施布局，在建设环节注重无障碍设施、社区服务中心建设，在治理环节建立群众诉求快速响应机制，让城市发展始终围绕人民对美好生活的向往。

 

转变城市发展方式，更加注重集约高效，是内涵式发展的核心路径。外延式发展依赖土地、资源等要素投入，导致资源浪费、环境恶化。集约高效发展，要求以最少的资源投入实现最大的效益：在空间利用上，推行“紧凑城市”理念，严格划定城镇开发边界，盘活闲置低效用地；在资源利用上，推进水资源循环利用、能源梯级利用，降低单位GDP能耗；在产业发展上，推动产业转型升级，发展绿色低碳产业。深圳通过城市更新将旧工业区改造为科创园区，单位土地产值提升5倍以上，为集约高效发展提供了生动范例。

 

转变城市发展动力，更加注重特色发展，是内涵式发展的活力源泉。当前部分城市存在“千城一面”“产业同质”问题，既浪费资源，又丧失竞争力。每个城市都有独特的资源禀赋、历史文化和区位优势，特色发展就是要找准定位、扬长避短：东部沿海城市可依托港口优势发展海洋经济、外向型经济；中西部城市可立足资源禀赋发展特色产业、文旅经济；中小城市可聚焦细分领域打造“专精特新”产业集群。浙江义乌依托小商品贸易形成全球产业优势，云南丽江凭借民族文化打造国际旅游城市，证明特色发展是提升城市核心竞争力的关键。

 

转变城市工作重心，更加注重治理投入，是内涵式发展的保障支撑。过去部分城市重建设、轻治理，导致“半拉子工程”“重面子轻里子”等问题。城市治理是系统工程，需要长期投入、久久为功：在基础设施领域，既要建设“新基建”，也要改造“老基建”，提升管网、道路等设施的韧性；在公共服务领域，推动优质资源均衡布局，缩小城乡、区域差距；在应急管理领域，健全风险监测预警体系，提升城市安全韧性。只有把治理投入放在优先位置，才能实现城市从“物理空间扩张”向“社会功能优化”的根本转型。

 

转变城市工作方法，更加注重统筹协调，是内涵式发展的机制保障。城市要素高度耦合，部门分割、条块分割会导致“九龙治水”乱象。统筹协调要求树立系统思维：在规划层面推进“多规合一”，实现国土空间规划、产业规划、交通规划等有机衔接；在部门层面建立跨部门联席会议制度，破解行政壁垒；在区域层面推动城市群、都市圈协同发展，实现资源共享、优势互补。长三角城市群通过建立统一的生态环保标准、公共服务互认机制，提升了区域协同发展水平，为统筹协调提供了实践样本。

 

（二）以“六项建设”夯实内涵式发展支撑

 

优化多中心、网络化的现代化城市体系，是城市内涵式发展的空间基础。我国城市体系存在大中小城市发展不协调、部分城市群协同不足等问题。优化城市体系，要培育壮大城市群和都市圈，推动轨道交通、高速公路网互联互通，形成节点清晰、层级分明的网络结构；分类推进县城城镇化，引导产业、公共服务向县域延伸，提升县城人口吸纳能力。粤港澳大湾区通过建设城际铁路网实现“一小时生活圈”，促进了人才、资金、技术等要素自由流动，为现代化城市体系建设提供了示范。

 

因地制宜发展新质生产力，加快创新城市建设，是城市内涵式发展的动力引擎。城市是科技创新和产业发展的主阵地，发展新质生产力，要立足资源禀赋和产业基础：在东部创新资源密集城市，建设综合性国家科学中心，推动基础研究、应用研究、产业化全链条创新；在中西部城市，聚焦特色产业，培育“专精特新”企业，推动传统产业数字化、智能化转型。同时，要优化营商环境，激发各类创新主体活力，让城市成为创新要素集聚、创新成果转化的高地。

 

深入践行人民城市理念，推进宜居城市建设，是城市内涵式发展的民生导向。宜居城市建设要聚焦群众“急难愁盼”问题：在住房领域，坚持“房住不炒”，加快构建房地产发展新模式，推进保障性住房建设；在公共服务领域，优化教育、医疗资源布局，推进优质资源均衡化；在城市更新领域，重点改造老旧小区、棚户区，完善社区服务设施。北京通过“回天行动”在回龙观、天通苑地区新增学校、医院、公园，显著提升了居民生活品质，为宜居城市建设提供了鲜活案例。

 

坚持人与自然和谐共生，推进美丽城市建设，是城市内涵式发展的生态底色。美丽城市建设要牢固树立“绿水青山就是金山银山”理念：在生态保护上，严格落实国土空间规划红线，保护城市绿地、湿地等生态空间；在污染治理上，推进大气、水、土壤污染协同治理，提升环境质量；在绿色转型上，推动钢铁、化工等传统产业低碳改造，发展新能源汽车、光伏等绿色产业。同时，引导市民养成绿色生活方式，形成全社会共同参与的生态环保格局。

 

统筹发展与安全，推进韧性城市建设，是城市内涵式发展的安全保障。韧性城市建设要聚焦“防风险、保安全”：在基础设施领域，改造老旧管网、桥梁，提升防洪、抗震能力；在公共安全领域，健全燃气、消防、危化品等重点领域风险排查机制；在应急管理领域，完善监测预警、应急响应体系，提升突发事件处置能力。郑州“7·20”特大暴雨后，加快推进海绵城市建设、排水管网改造，显著提升了城市防洪韧性，为其他城市提供了借鉴。

 

利用数字技术赋能城市治理，推进智慧城市建设，是城市内涵式发展的技术支撑。智慧城市建设要以数字化转型推动治理现代化：在城市运行管理上，建设“城市大脑”，实现交通、城管、应急等领域数据共享、协同调度；在公共服务上，推进“一网通办”“跨省通办”，提升服务便捷性；在产业发展上，推动数字技术与实体经济深度融合，培育数字经济新产业、新业态。杭州通过“城市大脑”优化交通信号，使主干道通行效率提升15%以上，展现了数字技术赋能城市治理的巨大潜力。

 

 

从曾经的“摊大饼”式扩张到如今的内涵式发展，我国城市工作不只是发展模式的转变，更是发展理念的变革。站在新的历史起点，推动城市内涵式发展、实现城市高质量发展，是一项长期而艰巨的任务。我们要以习近平总书记关于城市工作的重要论述为根本遵循，全面落实中央城市工作会议精神和《意见》部署，深刻把握“五个转变、五个更加”原则，扎实推进“一个优化、六个建设”任务，不断提升城市发展质量、治理效能和人居环境。

 

城市是人民的城市，人民城市为人民。坚持以人民为中心的发展思想，把内涵式发展的理念贯穿城市规划、建设、管理全过程，就能走出一条中国特色城市现代化新路子，让城市成为人与人、人与自然和谐共处的美好家园，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出新的更大贡献。