从增长看：在经济下行期，可确定略高于预测值的目标，以增强市场信心，引导预期。“十五五”时期我国有条件实现略高于或者至少不低于“十四五”实际的增长。这种增长应该是结构有优化，技术有进步，效率有提高，碳排放强度和污染物排放强度有减少的高质量发展。因此，编制“十五五”规划要深入研究经济增长问题，确定更加积极的预期性目标，这有利于引导预期，增强信心。

 

从需求看：如果“十五五”年均增长5%，需要增加38万亿元的GDP，也就是要增加38万亿元的总需求。当前，要研究这38万亿元的需求增量从何而来。最后可能不得不更多依靠居民消费的持续扩大，而且我国居民消费确实有增长空间。如果我们用两个五年，比如“十五五”和“十六五”，把居民消费提高到50%以上，中国未来经济的基本盘就稳了。

 

从供给看：“十五五”时期，需求转向居民消费，这就会带动消费型产业的发展。需求侧的政策若是扩大居民消费，供给侧的政策也要进行必要的调整，把积极发展消费型产业放在更重要的位置：一是发展净进口多的产业；二是积极发展教育、医疗、健康、体育、养老、文化等；三是发展中高端消费品和服务。

 

从供给创造需求看：创新是创造需求，发展新质生产力就是要更多通过科技创新创造新需求。科技创新的具体领域是很难规划的，同样，消费型服务业的供给创新，也是规划不出来的。需要广大的经营主体和创业者在实践中去闯、去试错。政府的作用是放宽市场准入，对这种服务供给的创新，不要限制、减少干预。可以考虑制定一个服务业负面清单，列出需要监管的领域，负面清单以外的，让经营主体自己去自由地创造。

 

 

 

增长目标是预期性指标，这一定性是“十一五”规划确定的。预期性指标主要是靠市场主体的自主行为来实现，政府要创造良好的宏观环境、制度环境、市场环境，并适时调整宏观调控的方向和力度，综合运用各种政策来引导社会资源的配置。编制规划时确定增长目标的方法是，在经济上行期，可确定略低于预测值的目标，目的是防止地方层层加码带来环境和资源问题；在经济下行期，可确定略高于预测值的目标，以增强市场信心，引导预期。所以，预期性指标和预测指标不是一回事。在经济下行期确定略高于预测值的目标，也就是需要“跳一跳”来努力争取实现的目标。所谓“跳一跳”是靠政策、靠改革、靠工作。“跳一跳”不是脱离实际，是建立在发展基础之上，与潜在增长率大体适应。“十五五”时期，从2026年到2030年，我国具备保持中速增长或略高于至少不低于“十四五”实际增长的基础条件。

 

这些增长条件包括：一是拥有完整的现代产业体系。我国拥有全球最完整的制造体系，我国制造业增加值占全球比重30%，生产能力大于国内需求，只要有需求，就不愁增长。二是拥有丰富的人才资源。现在我国劳动年龄人口是负增长，劳动力资源多的比较优势正在逐步丧失，但每年毕业的大学毕业生有1000多万，当前面临就业压力，但这也是创新的源泉。三是拥有便捷的基础设施。我国已经形成四通八达的高速公路网、高速铁路网，我国基础设施的完备程度和水平是全球一流的。四是拥有潜在的庞大市场。市场是当今世界最稀缺的资源。我国有14亿多人口的潜在国内大市场，也是全球第二大进口市场。五是拥有众多的经营主体。据统计，我国民营企业数量已达到5600多万家，这一数字彰显了我国民营经济的强大活力和规模。另外，全国个体工商户规模已达1.2亿户左右。

 

 

结构性问题就是结构性的发展空间，就是结构性的增长红利。例如，我国拥有3亿左右的非户籍人口（大部分是农业转移人口），他们中多数人在就业地的城市没有稳定的、功能完善的住房，有房住但没有好房子，这就是未来中国房地产的刚需。中国的房地产市场走完了“上半场”，从短缺到有房住，但是结构性的空间还相当大。有些城市房地产市场过剩，有些城市仍然供给不足；“老破小”过剩，好房子还不足。此外，我国的经济治理和经济体制有很大的改革完善空间。改革落地了，治理完善了，将会极大激发市场主体的活力和动力。要使发展的基础条件变为现实的增长，需要有所作为，加大“政策、改革、工作”三方面力度。2024年中央经济工作会议确定，2025年要实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，打好政策“组合拳”。加强财政、货币、就业、产业、区域、贸易、环保、监管等政策和改革开放举措的协调配合等等。中央经济工作会议第一次把监管政策和宏观政策放到一起，并要求监管政策与之协调配合。这些政策方向和力度会延续至“十五五”时期，至少也是“十五五”前期宏观政策的基本取向。

 

总之，“十五五”时期我国有条件实现略高于或者至少不低于“十四五”实际的增长。当然，这种增长应该是结构有优化，技术有进步，效率有提高，碳排放强度和污染物排放强度有减少的高质量发展。因此，编制“十五五”规划要深入研究经济增长问题，确定更加积极的预期性目标，这有利于引导预期，增强信心。

 

 

若“十五五”期间年均增长5%，接下来要研究的关键问题便是需求的具体来源。笔者曾参与从“九五”到  “十四五”六个五年规划的编制工作，在任职期间担任国家发展改革委规划司司长。回顾过往，在规划编制过程中，当时对需求层面的重视程度相对不足，更多关注的是生产、供给以及投资。对于投资所形成的生产能力，最终需求的流向及具体情况，缺乏深入且透彻的研究分析。当然，在过去特定的发展阶段，这些问题或许并未构成严重阻碍。彼时，诸多领域主要面临的是供给不足。如，我国“十五”计划提出城镇人均住房面积达到22平方米，当时住房供应是严重不足的。过去的主要矛盾在于供给不足，而当前的主要矛盾则转变为国内需求不足。2023年，我国净出口额为2.7万亿元，这表明国内总供给超出国内总需求2.7万亿元。我国经济发展的基本格局一直是国内总供给大于总需求，通过净出口来弥补供需之间的差距。

 

 

一方面，只要存在需求，经济增长便无须担忧，因为生产能力已经具备，只要有需求即可开工生产；另一方面，经济增长过度依赖外需，出口在很大程度上决定了我国的边际增长。从制造业来看，其对外需的依赖程度更为显著。2002年至2020年期间，制造业需求中出口占比一直维持在40%至50%，2020年为42%，2021年、2022年依然保持较高水平。2023年，我国制造业增加值达到33万亿元，其中14万亿元依赖于出口。外需的周期性波动必然会波及国内市场。2010年至2020年这十年间问题不大，因为在这十年间，房地产行业对经济增长的拉动效益较为明显。

 

但是当前中国房地产市场持续回调，经济增长的波动更多地取决于出口的变动。所以，此次中央经济工作会议提出非常重要的新认识，必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环。因为，如果2025年出口不像2024年这样强劲，我们的经济循环就会受到影响。如果“十五五”年均增长5%，需要增加38万亿元的GDP，也就是要增加38万亿元的总需求。当前，要研究这38万亿元的需求增量从何而来：

 

第一，从出口看。过去五年，2019年至2024年，我国净出口年均增长30%。“十五五”时期，出口仍然是需求中的重要方面，“三驾马车”中，肯定少不了出口。但是，能否维持过去五年年均30%的净出口增速，笔者认为不太现实。因此，38万亿元的需求应该更多转向内需。

 

第二，从投资看。我国的投资增长从21世纪第一个十年的20%回落到21世纪第二个十年的10%左右，准确来讲是2015年后回到10%以下，2015年以后总投资、房地产投资、民间投资增速都落到10%以下的台阶。第三个十年，特别最近四年来，“十四五”时期的总投资、房地产投资、民间投资增速都跌落到5%的台阶，基础设施和制造业投资增速个别年份超过了5%。“十五五”时期，我国投资仍有较大空间，问题是“较大”到底有多大。房地产投资有望改变负增长，但是很难恢复到前十年的状态。且不说住宅，房地产投资中的办公楼是生产性服务业的载体和空间，是地方政府愿意开发和投入的，但是现在不少地方的办公楼空置率升高。基础设施投资有空间，但更多的领域是缺乏现金流、回报率低。是需要债务支撑的基础设施和生态环境治理，如城市地下管网、水网、防洪设施、农田建设、生态修复等。地方性的基础设施投资有空间，但受制于地方政府的债务制约，也很难维持过去20年甚至过去10年20%、10%的增长，因为地方投资主要是债务驱动型的投资。民间投资中的制造业投资有望保持较快增长，但取决于供给端的创新突破和需求端的出口和内需到底能实现多大程度的增长。因为制造业投资是下一轮的产能，必须找到下一轮的需求，才能够实现投资有回报。现在民间投资为什么负增长？因为找不到回报率高的投资。总之，“十五五”投资有很大空间，但不会像1998年和2008年扩大内需那样立竿见影地拉动经济增长。2024年中央经济工作会议在投资方面重点强调的是提高投资效益，这是非常重要的信号。

 

第三，从政府消费看。我国最终消费分为居民消费和政府消费，大体是7:3的关系。最近20年政府消费占比提高，居民消费占比下降。政府消费比重提高，一方面是加强了公共服务。2020年，政府消费总计是17万亿元，教育和医疗是6万亿元。另一方面是公共管理支出增长快，2020年这一数据是7万亿元，原因是公共管理就业人员增长快，公共管理支出中的82%是“人头费”。最近十年，城镇单位口径的公共管理就业人员比2012年增加了400多万人，是所有行业当中增长最快的。因此，“十五五”期间，政府消费应该是有增有减，增加公共服务支出，减少公共管理支出。

 

第四，从居民消费看。用上述排除法后，38万亿元的需求增量，最后可能不得不更多依靠居民消费的持续扩大，而且我国居民消费确实有增长空间。一是从总消费率来看，即居民消费占GDP的比例，从2001年的48%降到2023年39%，20年降了7个百分点。二是人均消费率呈明显下降趋势，居民人均消费支出占人均可支配收入的比重从2004年的77.6%下降到2023年66.5%，下降了11个百分点。这是非常值得深入研究的问题，是边际消费倾向递减？对中国而言，主要不是这一规律起作用，14亿多人口只有4亿的中等收入群体，更多的人还没有达到边际消费倾向递减的收入水平。那么，是资源储蓄、房贷压力、预防性储蓄？笔者认为可能是多重因素的结果。三是从不同收入群体来看，规模最庞大的低收入群体是扩大消费的主体。如果假定低收入组居民的消费率是90%，其人均消费支出一年是8293元，月支出只有700元，有极大的提高潜力。我国居民消费不足的一个重要原因是低收入群体规模庞大，人均消费支出太低，当然其背后原因是收入低。这是扩大居民消费要解决的主要问题。2024年中央经济工作会议提出，推动中低收入群体增收减负，适当提高退休人员基本养老金，提高城乡居民基础养老金，提高城乡居民医保财政补助标准，这些都有利于增强居民特别是低收入群体的消费能力。

 

总之，“十五五”时期，我们应该继续贯彻党的十八大已经确定的“使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动”的方针，使居民消费成为需求侧拉动经济增长的主动力。因此，“十五五”时期应该在继续坚持建设制造强国目标的同时，确立建设民生大国的目标。如果我们用两个五年，比如“十五五”和“十六五”，把居民消费提高到50%以上，中国未来经济的基本盘就稳了。

 

 

2010年到2020年，从供给侧拉动经济增长的主要是三大类产业：一是金融、房地产、建筑，拉动全国26.5%的经济增长；二是制造业，拉动19.2%的经济增长；三是政府类，包括政府公共管理、教育卫生，以及其他公共设施服务，共拉动12%的经济增长。以上三类产业，从供给侧拉动我国经济58%的增长。由于还缺乏更细致的产业数据，“十四五”时期的产业贡献率和结构变化还无法做详细分析，但从大类看，“十四五”最显著的变化是制造业比重提升，房地产比重下滑，因为这几年出口、制造，房地产形势不太好。“十五五”时期，如何规划产业，38万亿元GDP增量应该从哪些产业产生。从国家规划到地方规划，我们都强调三句话：改造提升传统产业，大力发展新兴产业，培育发展未来产业。这种划分有道理、有意义，但很容易带来对需求重视不够的问题，规划产业的时候一定要考虑需求在哪里？具体的需求方向即使不很清晰，但一定要考虑到。

 

在上述三句话的基础上，笔者认为可以再从供需两端考虑产业发展。所有产业的发展无非是两个途径：一是供给创造需求，也就是从0—1，原来没有需求，通过创新创造新的产品或服务来诱发需求；二是需求引领供给，产品和服务已经有了，是从1—∞，生产多少由需求决定，也就是按需生产。

 

 

“十五五”时期的总需求，很可能要更多转向居民消费，那么这会带来什么产业的发展呢？“十五五”时期，需求转向居民消费，这就会带动消费型产业的发展。需求侧的政策若是扩大居民消费，供给侧的政策也要进行必要的调整，把积极发展消费型产业放在更重要的位置。

 

一是发展净进口多的产业，我国国内总供给大于国内总需求，但相当一部分消费型产业是净进口。如医药、化妆品、文化、旅游。

 

二是积极发展教育、医疗、健康、体育、养老、文化等。在这些领域，公共服务与非公共服务并存，政府不可能全包下来，应该支持发展非公共服务性质的，多层级、多样化、差异化的教育、医疗、生育、养老、文化的发展，更好满足不同消费群体的需求。

 

三是发展中高端消费品和服务，如奢侈品、高品质住房、高端体育文化，以及所有满足高收入群体的消费品和服务。从供给创造需求看，创新是创造需求，发展新质生产力就是要更多通过科技创新创造新需求。创新是广义的，科技创新是创新的重中之重，文化创作也是一种创新，拍摄出好的影视作品就是供给创造需求，很多消费型服务业都有这种特征。多数服务业是供给与需求在同一时间、同一空间下实现的，生产者在提供供给的同时，就是消费者在消费。科技创新的具体领域是很难规划的，同样，消费型服务业的供给创新，也是规划不出来的。需要广大的经营主体和创业者在实践中去闯、去试错。政府的作用是放宽市场准入，对这种服务供给的创新，不要限制、减少干预。我国5600万多家民营企业和1.2亿家个体工商户，他们才是服务创新的主体。可以考虑制定一个服务业负面清单，列出需要监管的领域，负面清单以外的，让经营主体自己去自由地创造。

 

总之，“十五五”时期，我们应该形成更加完整的产业发展方针，也就是改造提升传统产业，大力发展新型产业，培育发展未来产业，积极发展消费型产业。把消费型产业从原来的传统产业当中“拎”出来，有利于引导市场和各级地方政府，包括各监管部门，更加重视消费型产业的发展，使供给政策与需求政策相一致，以利于在科技创新、品牌、土地、金融、财税等各方面支持消费型产业的发展。

 

作者：杨伟民 第十三届全国政协经济委员会副主任

 

内容来源：全球并购公会