三、银发经济的政策框架及其基本要义

 

  中共中央、国务院印发《国家积极应对人口老龄化中长期规划》以来，银发经济的内涵日益丰富，外延逐渐清晰，形成了具有中国特色的银发经济的政策框架与政策体系。

 

  从个体的生命周期和社会的代际团结来看，银发经济兼顾“为老经济”和“备老经济”。老龄群体是银发经济活动的主体，但从全生命周期看，备老群体在未老阶段为“有备而老”所进行的财富储备、健康管理属于“备老经济”，是老年阶段“为老经济”的组成部分。从代际团结来看，家家都有老人，人人都会变老，全社会不同年龄人群参与推动银发经济发展，将促进凝聚社会共识，共享银发经济发展的成果。正是基于积极应对人口老龄化国家战略的总体考虑，我国将“预备于老”的相关产业和备老群体的相关经济活动一并纳入银发经济范畴。有些国际组织和国家也将为老龄阶段做准备的备老群体视为银发经济活动的一部分。例如，欧盟对银发经济的官方定义是“与50岁以上人口的具体需求相关的公共和消费者支出带来的经济机会”。

 

  从有为政府和有效市场更好结合来看，银发经济包括养老事业和养老产业。党的二十大报告和党的二十届三中全会都提出发展养老事业和养老产业。广义的银发经济包括养老事业和养老产业。养老事业是政府主导、以保障老年人基本权益为核心的社会福利事业，是普惠性、基础性、兜底性民生建设的公共服务活动，是应对人口老龄化的基本制度安排。养老产业是以满足老年群体个性化、多样化、品质化需求为导向的竞争性、经营性、营利性的市场经济业态，是对养老事业的延伸、补充和反哺。应对人口老龄化需要养老事业守住民生底线，更需要养老产业释放市场潜力，以事业导向引领产业发展，以产业发展赋能事业进步，推动事业和产业同频共振、良性循环、协同发展。养老事业是银发经济的坝基，养老产业是银发经济的砥柱，二者共同构成中国特色的银发经济体系。

 

  从各地的生动实践和2035年总体目标来看，养老事业的重点聚焦于养老服务立法和养老服务网络的建立。在地方层面，北京、上海、山东、青海、宁夏等十几个省份发布“十四五”老龄事业发展规划或养老服务体系规划，推动养老事业快速发展。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基本养老服务体系建设的意见》，颁布《国家基本养老服务清单》，提出到2025年基本养老服务制度体系基本健全并覆盖全体老年人。截至目前，已有20多个省、自治区、直辖市根据服务清单出台了以养老服务条例命名的地方法规，为规范发展养老服务业和银发经济提供了法律保障。《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》提出，到2029年，养老服务网络基本建成，服务能力和水平显著增强，扩容提质增效取得明显进展，基本养老服务供给不断优化；到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。各地养老服务条例的颁布、中央设定的养老服务业2035年总体目标，为推动银发经济持续高质量发展奠定了坚实基础。

 

  从国家的政策推动和政策导向看，养老产业涵盖民生事业、产品供给、产业发展。作为银发经济的核心构成，养老产业覆盖三个层次。一是亟待解决的急难愁盼，诸如老年助餐、居家助老、社区便民、老年健康、长期照护、文体活动、农村养老等民生事业供给不足，应通过政策引导、多元筹资、运营补助、奖励补贴、公助民办、委托经营和公私合作伙伴关系（PPP）等多种形式予以补足。二是扩大产品供给，推动品牌化、连锁化、集团化、标准化、专业化发展，发挥民营经济作用，推动银发经济政策、资金、信息等直达快享，拓宽老年消费供给渠道。三是培育潜力产业，强化老年用品创新，打造智慧健康养老新业态，大力发展康复辅助器具产业，发展抗衰老产业，丰富发展养老金融产品，拓展旅游服务业态，推进适老化改造，满足老年人多样化需求。

 

  作者：郑秉文  中国社会科学院长城学者、世界社保研究中心主任，中国社会科学院大学政府管理学院教授  来源：《红旗文稿》2025/16