从整体来看，许多开放措施仍然局限于“点”上的突破，尚未形成“面”上的开放态势。比如，批发与零售（分销服务）、旅游与旅行、运输等领域的开放水平相对较高。而电信（通信服务）、金融、医疗（健康与社会服务）、教育等领域的开放水平相对较低。

 

尹艳林指出，服务业领域下一步对外开放的五个重点方向，一是进一步推动电信业高水平对外开放，二是进一步推进高水平教育开放，三是进一步加大医疗领域的开放力度，四是进一步加快金融开放的步伐，五是进一步发挥试点示范对全国服务业开放的示范引领作用。

 

党的二十届四中全会站在新的历史起点上，作出“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”的重要部署，明确提出“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环”。当前，我国的改革开放已进入制度型开放的新阶段。

 

服务消费是居民消费的重要组成部分，同时也是消费升级的重要方向。推动服务业高质量发展，关键在于改革开放。甚至可以说，改革开放是加快服务业发展的唯一出路。从开放层面来看，服务业开放将成为高水平对外开放的重点。从改革层面来说，要精简文化演出、教育等服务领域非必要的前置审批条件，鼓励更多社会资本进入，丰富多样化、多层次服务供给。放宽市场准入，全面清理医疗、养老、教育等领域各类歧视性政策，推行“非禁即入”的负面清单管理模式，吸引社会资本参与。制造业领域开放已明确准入“清零”，当前准入最大的难点集中于服务业领域。服务业是制度型开放要求最为复杂，也是我国改革最薄弱、开放进程最为缓慢的领域。因此，当下要通过扩大服务业开放，推进国内服务业领域的改革。

 

 

党的十八大以来，我国依托各类平台载体，持续推动服务业自主开放，取得了显著成效。

 

其一，电信业务开放持续扩大。电信业是国民经济的战略性、基础性、先导性行业，是吸引外商投资、推动高水平对外开放的重要领域。2001年，我国加入世界贸易组织时首次对外开放电信市场，具体开放措施包括：基础电信业务开放12项业务中的6项，外资股比不超过49%；增值电信业务开放10项业务中的4项，外资股比不超过50%。近年来，我国持续扩大增值电信领域对外开放，包括对港澳资本开放全部10项增值电信业务，在自贸试验区开放除互联网数据中心（IDC）和内容分发网络（CDN）外的8项增值电信业务，在全国范围开放6项增值电信业务，其中4项业务取消外资股比限制。2024年4月，工业和信息化部发布《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》，在北京市服务业扩大开放综合示范区、上海自由贸易试验区临港新片区及社会主义现代化建设引领区、海南自由贸易港、深圳中国特色社会主义先行示范区率先开展试点。试点内容具体包括取消互联网数据中心、内容分发网络、互联网接入服务（ISP）、在线数据处理与交易处理，以及信息服务中信息发布平台和递送服务（互联网新闻信息、网络出版、网络视听、互联网文化经营除外）、信息保护和处理服务业务的外资股比限制。截至2025年6月底，已有40家外资企业获得增值电信业务扩大开放试点批复，外商投资电信企业累计超2600家，较上年同期增长27%。

 

其二，教育领域对外开放显著扩大。教育对外开放是教育现代化的鲜明特征和重要推动力。党的十八大以来，我国在教育对外开放方面取得了显著成效，“引进来”和“走出去”均实现较大进展，已成为全球最大的国际学生生源国和亚洲最大的留学目的地国。我国通过中外合作办学，有效引进了一批境外优质教育资源。截至2020年，经教育部批准和备案的各层次中外合作办学机构和项目逾2300个，其中本科以上机构和项目逾1200个。同时，国际中文教育蓬勃发展，孔子学院及其在线平台为各国各界人士学习汉语、了解中国文化创造了有利条件。

 

其三，健康医疗服务领域开放稳步扩大。近年来，我国医疗领域开放逐步推进。2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，支持港澳医疗卫生服务提供主体在珠三角九市以独资、合资或合作等方式设置医疗机构。同年11月底，横琴首家获批由澳门执业医生开设的诊所正式营业。2023年12月，国家发展改革委、商务部发布《关于支持横琴粤澳深度合作区放宽市场准入特别措施的意见》，明确放宽港澳医疗机构准入限制，鼓励在合作区设立港澳独资、合资医疗机构，并出台专项政策支持澳门服务提供者在合作区开办诊所、门诊部等医疗机构。2023年11月，国务院批复同意《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》，提出支持符合条件的外籍及港澳台医生在京开设诊所；2024年7月，北京市商务局牵头，会同有关单位印发了《北京市深化服务业扩大开放促进外商投资实施方案》，进一步明确了这一支持政策。2024年11月，国家卫生健康委、商务部、国家中医药局、国家疾控局四部门印发《独资医院领域扩大开放试点工作方案》，允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院（中医类除外，不含并购公立医院）。截至2025年4月，全国已有合资、独资医疗机构150余家，主要集中分布在这些试点城市，短期在华执业的境外医务人员达1500余人。

 

其四，金融领域多渠道、多层次开放格局初步形成。金融开放是我国对外开放格局的重要构成。近年来，我国推出了一系列金融对外开放政策举措，先后启动沪深港通、沪伦通、内地与香港债券通、互换通等跨境金融合作机制，中国债券也成功纳入全球三大债券指数。同时，我国放开外资金融机构在华持股比例限制，大幅扩大外资金融机构业务范围，取消合格境外机构投资者和人民币合格境外机构投资者投资额度限制，银行、证券、基金管理、期货、人身险领域的外资持股比例限制，以及企业征信评级、信用评级、支付清算等领域的准入限制。截至2025年8月底，共有907家外资机构获批合格境外投资者资格，包括阿曼投资局、伦敦大学退休金计划、英国养老保障基金委员会等国际知名机构。截至2025年3月，境外24家全球系统重要性银行均在内地设有机构，境外40家规模领先的保险公司已有近半数进入内地。国家外汇管理局2025年9月发布《关于深化跨境投融资外汇管理改革有关事宜的通知》，进一步提升境外个人在境内购房结汇支付业务的便利化水平。

 

其五，服务业扩大开放综合试点示范深入推进。国家服务业扩大开放综合试点示范是党中央、国务院作出的重大开放举措，承担着为全国服务业改革开放探索新路径的重要任务。2015年，试点工作率先在北京启动，至今已有十年，其间历经1次升级、2次扩围。最新一次扩围是在2025年4月，国务院批复商务部《加快推进服务业扩大开放综合试点工作方案》，将大连市等9个城市纳入试点范围。至此，试点范围已涵盖4个直辖市、海南省和15个地级市，基本形成了覆盖东南西北中的开放布局。十年来，试点任务涵盖了科技、电信、文旅、金融等12个重点行业领域。为充分发挥北京在服务业开放中的引领作用，2020年9月，国家支持北京打造国家服务业扩大开放综合示范区。2023年，国务院批复同意《支持北京深化国家服务业扩大开放综合示范区建设工作方案》，这是在2020年出台的示范区1.0方案基础上的迭代升级，被称为“示范区2.0方案”。这一方案更加注重制度型开放探索，共推出170多项新的试点举措，其中涉及对接国际高标准经贸规则的相关举措达到70项，占全部试点任务的40%。比如，在优化金融服务体系方面，提出探索资本项目下负面清单管理模式优化路径、便利企业资金跨境流动、促进金融服务绿色低碳循环经济等措施。在建设数字经济制度体系方面，提出建立健全数据交易、数据权属登记、数据资产评估、数据开发利用等相关制度机制。北京服务业开放2.0方案是高水平对外开放的最新实践，将为我国积极推进加入高标准经贸协定、构建高标准服务业开放制度体系提供有力支撑。

 

 

事实上，我国早期对外开放在一定程度上起步于服务业。比如，国际酒店领域较早允许外资（尤其是港澳资本）进入布局，其兴办的酒店档次高、服务好，能够较好满足境外经商投资者的入住需求。因此，当前服务业开放中存在的问题，本质上仍属于发展过程中出现的问题。

 

从整体来看，许多开放措施仍然局限于“点”上的突破，尚未形成“面”上的开放态势。比如，批发与零售（分销服务）、旅游与旅行、运输等领域的开放水平相对较高。而电信（通信服务）、金融、医疗（健康与社会服务）、教育等领域的开放水平相对较低。

 

在教育领域，对外开放仍面临诸多问题。例如，除合作办学、管理人员国籍准入限制外，还存在学历学位互认机制不健全，学历型远程跨境教育尚未获得官方承认等问题。学前教育、普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，且由中方主导、校长具有中国国籍。中外合作办学机构不能设立分支机构，理事会、董事会或联合管理委员会的中方组成人员不能少于1/2；外国教育机构不能独资举办职业培训机构等。目前，教育开放的力度与国内对境外优质教育资源需求的程度存在较大落差。2013年以来，我国每年至少有40万人出国留学，人均费用在30万~60万元，每年至少有一两千亿元的教育消费需求流向海外。

 

在医疗领域，对外开放仍存在诸多堵点。目前，医疗服务领域除合资模式、外资股比、从业人员国籍等准入限制外，还存在国民待遇落实不到位等问题。在执业资格互认方面，除国内执业资格、标准体系与国外差异这些客观因素外，国内规制也存在一定障碍。外国医师来华短期行医实行执业注册制，长期行医须按规定完成准入审批和注册执业并参加医师定期考核。这种开放水平同样与国内对国外高质量医疗服务需求不相适应。当前还有一类特殊的出国旅游，即医疗旅游，就是到国外去看病、买药、做手术，高收入群体对高端医疗服务需求旺盛，但现有的医疗供给难以满足。

 

在金融领域，对外开放仍存在困难。该领域虽已取消准入限制，但外资金融机构仍面临经营范围受限、审批周期较长、资本账户开放不足、资金跨境支付和流动存在限制等问题。金融开放水平不适应金融国际化发展需要，人民币资产的国际定价，房地产、股市稳定等都与之密切相关。

 

 

服务业对外开放是制度型开放的重点。从扩大内需、畅通国内国际双循环的现实需求来看，服务业对外开放的紧迫性日益凸显。党中央多次强调要扩大服务业开放，加快相关试点进程。2024年8月19日，国务院常务会议提出要进一步放宽外资准入，抓紧推进电信、教育、医疗等服务领域开放。党的二十届四中全会强调，以服务业为重点扩大市场准入和开放领域。建议从如下五个方面着力推动：

 

一是进一步推动电信业高水平对外开放。下一步，要在海南自贸港探索放宽基础电信业务的外资准入限制，促进我国电信市场健康发展和国际竞争力提升。要开展试点，取消互联网接入服务（仅限为用户提供接入服务）、信息服务（仅限于应用商店，不含外商投资禁止领域）等业务的外商投资股比限制，并向外资开放国内互联网虚拟专用网业务，外资股比不超过50%。鼓励发展数据标注产业，健全数据交易市场体系，支持发展“来数加工”等新业态和新模式，推动游戏出海业务发展。

 

二是进一步推进高水平教育开放。党的二十届三中全会明确提出，推进高水平教育开放，鼓励国外高水平理工类大学来华合作办学。教育部等八部门发布了《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》。下一步，要加大中外合作办学改革力度，探索适度放宽合作办学主体资质和办学模式的限制。支持粤港澳大湾区建设国际教育示范区，支持长三角地区率先开放、先行先试，支持雄安新区打造教育开放新标杆，支持海南建设国际教育创新岛。除义务教育和宗教教育领域禁止准入外，其他领域均可考虑放开独资经营。比如，在海南自贸港、粤港澳大湾区、自由贸易试验区先行先试，参照民办学校要求，放宽对外资创办学前教育、普通高中和高等教育的限制。同时，加强与国际教育机构的合作，健全学历学位互认机制，提高国际学生的流动性和教育质量。逐步承认学历型远程跨境教育，充分利用现代信息技术，提升教育的国际化水平，吸引更多优质国际教育资源，促进教育高质量发展。

 

三是进一步加大医疗领域的开放力度。制定健康医疗服务领域境外职业资格认定清单，支持符合条件的外籍及港澳台医生在京开设医疗机构；制定北京市诊所备案管理办法，支持符合条件的港澳诊所实施备案管理。探索取消对合资方式及医务管理人员国籍的限制。可先在北京、上海、天津、深圳等城市取消外商独资医疗机构限制，后续逐步向全国拓展，并参照民营医疗机构监管方式完善相关规制。推动实现医师执业资格与发达国家的互认、行业标准和资格认证的国际化。在确保数据安全的基础上，探索健康医疗数据库的共建共享，加强临床医疗数据的标准化和院际共享。

 

四是进一步加快金融开放的步伐。加快建设上海国际金融中心，完善准入前“国民待遇+负面清单”管理模式，支持符合条件的外资机构参与金融业务试点。稳慎拓展金融市场互联互通，优化合格境外投资者制度。对标国际高标准经贸协议中金融相关规则，精简限制性措施，提升跨境投融资便利化水平。加大对跨国公司跨境投融资便利化的支持力度，依托本外币合一银行结算账户体系，优化跨境贸易和投资项下资金结算服务。优化升级跨国公司本外币跨境资金集中运营管理政策，进一步便利跨国公司集团资金归集使用，扩大外资金融机构营业范围。资本市场的开放是市场关注的重点，完善合格境外投资者制度，让全球的投资者更加顺畅、更加充分地分享我国创新发展的机遇，也能为我国的资本市场引入长期稳定资金。要扩大期货等金融衍生品市场开放，引入更多风险管理产品以满足实体经济需求。此外，要推进资本账户开放。提升资本项下跨境资金流动的便利性，支持浦东率先探索资本项目可兑换的实施路径，创新人民币国际化金融产品，扩大境外人民币返程投资金融产品范围，促进人民币资金跨境双向流动。当然，还要健全金融风险防控体系，完善风险预警机制，及时防范化解金融风险。

 

五是进一步发挥试点示范对全国服务业开放的示范引领作用。北京聚焦科技、电信、文化等现代服务业，已实施120多项试点举措。自2015年开展服务业开放试点以来，到2020年示范区建设，北京作为首个国家服务业扩大开放综合试点和示范区，累计出台526项任务，形成了一系列全国首创的创新成果。在服务业扩大开放、服务贸易便利化、开放型经济营商环境优化等方面先行先试，实施了近50项全国首创性政策，落地了70多个全国标志性项目，搭建了90多个功能型服务性平台，形成了50多项创新的体制机制，率先探索了以服务业为主导的产业开放模式。建议以北京示范区以及其他试点省市实践为基础，系统总结试点地区的成功经验与实践做法，充分发挥试点示范对全国服务业开放的示范引领作用，及时将相关成功经验在全国其他试点省市复制推广。

 

内容来源：探索与争鸣